王志軒：中國(guó)火電廠大氣污染物控制政策辨析

政策和制度是環(huán)境管理的重要工具，但二者并沒有統(tǒng)一的定義和使用上的嚴(yán)格限制，也不存在哪一個(gè)大、哪一個(gè)小的問題。當(dāng)一種政策上升到法律層面且具有相對(duì)固定的、規(guī)范化要求時(shí)，可以理解為是一種制度。在政策的指導(dǎo)下可以制訂制度，而為了完善制度也可以根據(jù)需要出臺(tái)政策。如“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”被稱為是中國(guó)環(huán)境管理上的“三大政策”之一。根據(jù)這個(gè)政策，在法律中規(guī)定了對(duì)排污企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度。但當(dāng)火電廠排放標(biāo)準(zhǔn)不斷趨嚴(yán)，給已經(jīng)滿足了行政許可的老電力企業(yè)造成新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時(shí)，國(guó)家會(huì)通過出臺(tái)脫硫電價(jià)政策補(bǔ)償給企業(yè)。因此，制度和政策有時(shí)可以通用、混用，為減少歧義，本文所指的制度或政策無(wú)特別說明時(shí)可以互換、混用。當(dāng)前，中國(guó)對(duì)大氣污染物控制的政策和制度，有污染物總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)、部分地區(qū)實(shí)施的排污許可證管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保綜合規(guī)劃及單項(xiàng)規(guī)劃、環(huán)保限期治理、排污收費(fèi)等。而且，排污權(quán)有償使用、排污權(quán)交易、環(huán)境稅等政策工具也在試行、研究或者制訂之中。在眾多的環(huán)保政策制度中，有些在理論上不明確、實(shí)踐效果差;有些單純從一種理論上可以得到解釋，從國(guó)外的實(shí)踐中也可得到證明，但當(dāng)多種政策并行于一種環(huán)境問題時(shí)，或者使用條件不具備時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)交叉、打架的現(xiàn)象。政策制度間的不協(xié)調(diào)、不配套、不僅沒有達(dá)到應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)效果，而且極大增加了行政成本和企業(yè)成本。主要污染物總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)及排污許可證制度對(duì)于火電廠的環(huán)境管理來(lái)說影響重大，本文進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，提出相關(guān)建議。

對(duì)主要大氣污染物總量控制制度的基本看法

我國(guó)實(shí)行的主要大氣污染物排放總量控制制度總體上來(lái)說是失當(dāng)?shù)模驗(yàn)槔碚撋险静蛔?，?shí)踐上不可能做好也沒有做好。理論上不支持是基于三個(gè)方面，一是因?yàn)榕欧趴偭康淖兓c環(huán)境質(zhì)量的改善是非線性關(guān)系，即幾乎所有的污染物對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響與區(qū)域、氣象、大氣和水環(huán)境等要素相關(guān)，也與污染源的位置和排放方式有關(guān)，而污染物總量由權(quán)力機(jī)構(gòu)制定一個(gè)消減目標(biāo)來(lái)自上而下的分配體現(xiàn)不出非線性關(guān)系，所以即使總量減排了環(huán)境質(zhì)量卻得不到改善甚至惡化的情況是會(huì)發(fā)生的，“十一五”二氧化硫的總量減排就說明了這一點(diǎn)。“十一五”期間全國(guó)二氧化硫減排10%的任務(wù)是完成了，但卻是由電力一家減排20%以上的任務(wù)，完成了全國(guó)的任務(wù)。

由于電力排放和擴(kuò)散的特點(diǎn)，根據(jù)科學(xué)測(cè)算同樣的大氣污染物排放量，電力排放對(duì)環(huán)境影響要小得多。換句話說，除了電力以外的部分，二氧化硫還是增加的，而且越?jīng)]有污染控制設(shè)施的散煤，由于總量控制對(duì)他們效力不大，二氧化硫排放越多，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響越大。二是總量控制是粗放式管理方式，如是以年排放為考核單位時(shí)間太長(zhǎng)反饋太遲，再如通過層層分解，而不是由環(huán)境質(zhì)量需要來(lái)決定總量等等，與精細(xì)化、精確化的污染控制要求格格不入。三是環(huán)境污染是眾多不同源、不同污染物共同造成的結(jié)果，而排放標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)污染源或者某種工藝的不同特性來(lái)確定污染物種類和數(shù)量的，比主要污染物總量控制涉及的污染物種類多得多。且“主要污染物”與“次要污染物”對(duì)不同的地區(qū)、不同的污染源而言顯然是不同的，且“主要”與“次要”也是相對(duì)的，有時(shí)是可以相互轉(zhuǎn)化的，如某一地區(qū)某一時(shí)間二氧化硫是主要污染物，而另一地區(qū)氮氧化物是主要的，而有些地方建筑揚(yáng)塵卻是主要的，把某種污染物確定為全國(guó)統(tǒng)一的主要污染物不是太粗放了嗎因此，污染物治理的思路是全面控制、綜合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全國(guó)層面上抓主要污染物控制。我國(guó)環(huán)境污染的問題呈現(xiàn)出的“摁下一個(gè)葫蘆起了多個(gè)瓢”的窘境及嚴(yán)重霧霾給出的深刻教訓(xùn)必須牢牢汲取。在具體管理上還有如下問題：

從環(huán)保管理看，總量控制與排放標(biāo)準(zhǔn)并行是行政許可重復(fù)和監(jiān)管重復(fù)。目前的做法是，總量控制和排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)屬于平行管理，由一個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的不同部門對(duì)同一種污染物進(jìn)行不同的要求，這既不符合科學(xué)管理的要求，也不符合行政許可法的要求。也許有人會(huì)說總量控制是以年排放為單位的要求，與濃度控制要求不同，但實(shí)際上，濃度控制是用監(jiān)測(cè)儀器作為監(jiān)管的手段，濃度值的高低可以直接判斷是否達(dá)標(biāo)，濃度值也是可以換算成年排放量的。而年排放總量的監(jiān)管是以年為單位的監(jiān)管，是到次年初核算才能說是否完成了任務(wù)，這種管理與濃度的實(shí)時(shí)控制相比要粗放得多。另外，如果排放總量也要求實(shí)時(shí)控制的話，也就與濃度控制無(wú)異。所以，不論從行政許可看，還是從監(jiān)管看，排放標(biāo)準(zhǔn)的管理都是可以達(dá)到總量控制效果的。

從發(fā)揮的環(huán)境管理作用看，排放標(biāo)準(zhǔn)控制也完全可以達(dá)到總量控制的作用。有人說，總量控制的作用是解決所有污染源都達(dá)到了濃度控制要求但環(huán)境質(zhì)量仍然超標(biāo)的問題。這實(shí)際上是偽命題，因?yàn)椤董h(huán)境保護(hù)法》及《大氣污染防治法》早就明文規(guī)定，排放標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件三個(gè)要素來(lái)制定的，退一步說如果真的發(fā)生了排放達(dá)標(biāo)而環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的情況，實(shí)際上解決問題的方式可以通過加嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn)的方法達(dá)到總量控制的目的。但是年排放量控制的要求卻達(dá)不到濃度控制的要求。

以火電廠大氣污染物控制為例，如果燃煤電廠全部達(dá)到《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》普通標(biāo)準(zhǔn)要求，則對(duì)應(yīng)二氧化硫、氮氧化物、煙塵的年排放量分別為367萬(wàn)噸、182萬(wàn)噸、55萬(wàn)噸。如還需在達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上再降低污染物排放，仍可通過繼續(xù)修訂排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。而“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃中分配電力二氧化硫、氮氧化物的總量指標(biāo)分別為800萬(wàn)噸、750萬(wàn)噸。雖然我認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)結(jié)構(gòu)性污染十分嚴(yán)重的情況下對(duì)現(xiàn)有燃煤電廠實(shí)施超低排放對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的作用微乎其微，且邊際成本過高，遠(yuǎn)超社會(huì)平均污染治理成本，從技術(shù)上、煤質(zhì)上、監(jiān)測(cè)上、監(jiān)管上都難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定超低排放達(dá)標(biāo)。但是，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家能源局三部委聯(lián)合印發(fā)的《煤電節(jié)能減排升級(jí)與改造行動(dòng)計(jì)劃》中對(duì)燃煤電廠煙塵、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)污染物要求來(lái)看，年排放之和將不超過200萬(wàn)噸，比總量控制要求要嚴(yán)得多。

從總量分配和考核的方式看，造成管理資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。全國(guó)自上而下的總量控制及其分配方式實(shí)際上是屬于行政干預(yù)下的總量，并不是自下而上通過環(huán)境質(zhì)量來(lái)測(cè)算的科學(xué)的總量，所以總量分配的方式與改善質(zhì)量無(wú)必然聯(lián)系，即與法律規(guī)定的“環(huán)境質(zhì)量由地方政府負(fù)責(zé)”的原則相矛盾，也與建立以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的管理體系的本質(zhì)要求相矛盾。由于是行政分配總量和考核總量，在分配總量、核定總量時(shí)人為因素太多，更易弄虛作假和數(shù)字減排，但環(huán)境質(zhì)量并未相應(yīng)改善。

每年的總量核定浪費(fèi)了很多行政資源，同時(shí)花費(fèi)了企業(yè)巨大的精力。以燃煤電廠為例，總量核定脫硫效率目前仍最高在90%左右，而多數(shù)燃煤電廠按達(dá)標(biāo)排放要求脫硫效率要超過95%。

總量控制作為排污權(quán)交易的基礎(chǔ)在我國(guó)已經(jīng)不復(fù)存在。美國(guó)在上世紀(jì)末實(shí)施的總量控制手段主要是用于排污權(quán)交易的，尤其是在部分電廠沒有脫硫裝置時(shí)，排污權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)污染物減排成本最小化，如美國(guó)目前仍然還有近30%的電廠未安裝脫硫設(shè)施。但是，我國(guó)燃煤電廠已全部加裝脫硫裝置，加之排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是世界最嚴(yán)，排污權(quán)交易的空間已經(jīng)不存在了，已無(wú)法實(shí)現(xiàn)成本最小化的目的，實(shí)施排污權(quán)交易僅是口號(hào)而已。

對(duì)火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的看法

排放標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)一項(xiàng)行之有效的處于基礎(chǔ)地位和具有核心性質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度，也是世界各國(guó)通行而有效的做法。對(duì)于常規(guī)污染的控制，世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的制、修訂主要是根據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件來(lái)制定，而發(fā)展階段不同所采用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的尺度也不同。從有利于環(huán)境的角度，現(xiàn)在均采用先進(jìn)的最佳可行技術(shù)來(lái)制定排放標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)比起B(yǎng)AT原則要求還要嚴(yán)格，因?yàn)椴粌H要考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，而且要考慮環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)可以作為并應(yīng)該作為以改善環(huán)境質(zhì)量為目的的主要環(huán)保管理手段。排放標(biāo)準(zhǔn)的總體嚴(yán)格對(duì)于當(dāng)前嚴(yán)重環(huán)境污染的狀況來(lái)說是需要的，但過度的嚴(yán)格，如全面超低排放的要求會(huì)欲速則不達(dá)，而且失去了基本的科學(xué)性。

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