油氣體制改革要奔著4大問題去

　　當前我國油氣行業(yè)體制存在的主要問題

　　?油氣市場結構比較單一，依然存在行業(yè)壁壘。 

　　由于政策法規(guī)等方面的限制，其它社會資本難以進入油氣勘探開發(fā)市場；由于原油使用權的限制，非國營貿易實際上難以作為，石油進出口貿易仍為少數(shù)國有石油公司專營；幾大石油公司在工程技術服務、工程建設、裝備制造和基地服務等方面有強大隊伍和技術能力，“體內配置”在一定程度上壓縮了其它企業(yè)參與油氣業(yè)務的市場空間。 

　　?油氣市場體系發(fā)育不充分，難以形成價格發(fā)現(xiàn)和形成機制。 

　　由于油氣生產(chǎn)銷售主體有限，而幾大石油公司生產(chǎn)要素的配置和流動在其內部可基本實現(xiàn)，國內油氣交易市場發(fā)育不足，缺乏價格發(fā)現(xiàn)功能和市場形成價格的機制。盡管成品油和天然氣價格機制在不斷改進，但仍以政府調控和定價為主，不能及時傳導市場信息，難以在生產(chǎn)與消費、與替代、與上下游產(chǎn)業(yè)鏈比值關系方面充分發(fā)揮調節(jié)引導的機制性作用。 

　　?國有石油企業(yè)資本運營效率偏低，存在不少機制性問題。 

　　2014年，中國石油集團、中國石化集團的凈資產(chǎn)利潤率分別為5.7%和5.1%，低于中國企業(yè)500強平均水平。從實際運營看，無論在公司治理結構、經(jīng)營機制、人事用工、激勵約束、監(jiān)督管理以及社會負擔等諸多方面都不同程度地存在機制性問題，建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度任重道遠。 

　　?法律法規(guī)不健全，監(jiān)管薄弱滯后。 

　　我國油氣行業(yè)長期采取行政的辦法進行管理，立法滯后。不僅缺乏基礎性的《能源法》，一些重要的單行法如《石油和天然氣法》等始終提不上日程，已有的法律法規(guī)有的亟需修訂。政府管理油氣行業(yè)的職能在一定程度上存在交叉、分散和不到位的問題。油氣行業(yè)監(jiān)管力量薄弱，管理方式、技術手段尚不適應油氣行業(yè)改革與發(fā)展的需要。 

　　我國油氣行業(yè)改革的基本原則

　　?必須以全球化視野標定改革方位，堅持國家利益最大化，實現(xiàn)開放條件下的能源安全。 

　　要客觀把握和平與發(fā)展是世界主流這樣一個基本判斷，把握全球經(jīng)濟一體化的大趨勢，從我國是世界油氣消費大國和進口大國這個基本現(xiàn)實出發(fā)，創(chuàng)造接軌國際市場、分享國際資源、參與全球競爭的有利條件。 

　　?必須服從于國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，促進石油行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，打通能源發(fā)展的快車道。 

　　2014年，我國石油、天然氣對外依存度已分別接近60%和超過30%。國內石油行業(yè)正面臨著資源劣質化、老油田產(chǎn)能遞減加快、投資效益下降、煉油能力過剩、經(jīng)濟效益下滑等諸多問題。天然氣產(chǎn)量雖然還在持續(xù)增長，但其進口依賴性也在同時增加。立足國內，確保油氣生產(chǎn)供給能力的穩(wěn)定增長和可持續(xù)性，是油氣發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重。任何改革必須著眼于解放生產(chǎn)力，促進和加快石油天然氣工業(yè)的發(fā)展。 

　　?必須遵循石油行業(yè)發(fā)展規(guī)律和基本特點，在保持較高產(chǎn)業(yè)集中度的前提下，鼓勵多種經(jīng)濟成分參與。 

　　石油不僅具有商品屬性，還同時具有金融屬性和地緣政治屬性，其高投入、高風險、高技術的行業(yè)特征，決定了世界各國油氣產(chǎn)業(yè)集中度普遍較高，形成了大公司或超大公司處于市場主導地位的產(chǎn)業(yè)格局。從我國實際出發(fā)，油氣行業(yè)改革的結果不應是“一枝獨秀”，而應是“紅花綠葉”，既著眼于打造有國際競爭力的大集團，又要鼓勵公平競爭，支持多種經(jīng)濟成分的參與和發(fā)展。對幾大石油公司來講，改革不意味著“粉身碎骨”，而應是“脫胎換骨”。 

　　?必須堅持問題導向，突出重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，切實解決好制約油氣行業(yè)發(fā)展的體制機制性障礙。 

　　習近平總書記去年在中央經(jīng)濟工作會議上指出，改革要奔著問題去。油氣行業(yè)的改革應當聚焦于消除行業(yè)壁壘、建立現(xiàn)代油氣市場體系、推進國有企業(yè)改革和轉變政府管理方式等諸方面。 

       我國油氣行業(yè)改革的目標

　　我國油氣行業(yè)改革的目標應該是建立完善的現(xiàn)代油氣市場體系。這一體系至少應由以下六個方面構成： 

　　?完善的政策法規(guī)體系。 

　　政策法規(guī)體系主要包括：《能源法》等基礎性法規(guī)，《石油和天然氣法》、《油氣管道法》、《油氣分銷法》、《石油和天然氣進出口管理法》、《油氣監(jiān)管法》等單行法，大量的行業(yè)行政性法規(guī)、條例和重要的產(chǎn)業(yè)政策，以及覆蓋全行業(yè)的技術、安全、質量、環(huán)境和能耗等相關標準。 

　　?多元化的市場主體。 

　　包括：若干個超大型上下游一體化油氣公司及管道運輸公司；一批規(guī)模化、專業(yè)化技術服務公司、工程建設公司和裝備制造公司；為數(shù)眾多的中小石油公司、儲運公司、技術服務公司、建設公司、制造公司和分銷零售商；若干個油氣交易市場。形成以國有大型油氣公司為主導，多種經(jīng)濟成分共同組成的多元化市場結構，企業(yè)不分大小，享有平等權利，承擔同樣義務，相互補充、協(xié)調發(fā)展、有序競爭。 

　　?市場形成價格的機制。 

　　石油產(chǎn)品、技術服務和生產(chǎn)要素價格由市場供需形成與調節(jié)，政府不直接干預；建立石油（天然氣）商品交易市場和平臺，充分發(fā)揮其價格發(fā)現(xiàn)功能和形成機制，建立我國自己的原油、成品油和天然氣（LNG）等價格窗口；具有公共服務性質的價格由政府制定和監(jiān)管。 

　　?符合國情的貿易體制和政策。 

　　堅持油氣進出口國家宏觀調控；嚴格油氣進出口貿易商的資質管理；制定適應石油市場比較寬松、國內煉油能力嚴重過剩“新常態(tài)”下的油氣進出口政策和管制方式；改進進口原油使用管理，放寬原油進口、成品油出口的政策限制；保持和促進該領域的適度競爭，有序放開貿易管制。 

　　?有效的行業(yè)監(jiān)管。 

　　包括制定行業(yè)監(jiān)管法規(guī)條例，建立與油氣資源國家一級管理體制相適應的相對獨立的專業(yè)監(jiān)管機構；統(tǒng)一監(jiān)管標準與規(guī)范，理順中央與地方對行業(yè)監(jiān)管的責任關系，理順不同部門對行業(yè)監(jiān)管的責任關系；加強專業(yè)監(jiān)管隊伍建設，把監(jiān)管重點放到涉及公眾利益、國家利益的關鍵環(huán)節(jié)，促進實現(xiàn)油氣資源的最大發(fā)現(xiàn)、最優(yōu)開發(fā)、最佳利用、最好企業(yè)效益和社會效益。 

　　?自律性的社會組織。 

　　隨著轉變政府職能和簡政放權工作力度不斷加大，“小政府、大服務”將成為趨勢。行業(yè)協(xié)會等社會組織將成為政府與企業(yè)的重要紐帶和橋梁，發(fā)揮其自律、規(guī)范、溝通、服務的功能。 

　　建立完善的現(xiàn)代油氣市場體系這一改革目標，把政府、企業(yè)和市場這三個支點牢牢扭在了一起，這一目標強調發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用和與之相適應的政府宏觀調控的高度統(tǒng)一，強調在法治的軌道上推進改革，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性和漸進性，有利于行業(yè)發(fā)展和改革的深化、持續(xù)和穩(wěn)定。 

　　上述目標的時限應當與2020年即“十三五”規(guī)劃的目標相協(xié)同。（李潤生 中國石化聯(lián)合會副會長　朱建軍 中國石化聯(lián)合會產(chǎn)業(yè)發(fā)展部處長 　 中石油經(jīng)濟技術研究院原副院長劉克雨對本文亦有貢獻）