分布式能源將全面沖擊舊電力體制

　　出租車工人罷工抗議Uber，因為Uber模式太厲害了：解決了車輛調度平衡(特別是高峰不足)、價格不合理等傳統(tǒng)出租車業(yè)的頑疾，搞得出租車司機收入銳減。一個傳統(tǒng)行業(yè)因一種新的商業(yè)模式而產生的危機，即使政府這只看得見的手努力阻攔，也不會改變市場向前發(fā)展的巨大力量。

　　對傳統(tǒng)的電力行業(yè)而言，一旦新的商業(yè)模式形成市場的力量，其體制變革只是朝夕之事。

　　8月3日，雄心勃勃的奧巴馬總統(tǒng)氣候行動計劃中的核心方案——清潔電力計劃正式發(fā)布，并將各州電力行業(yè)的減排日程最終予以確定。溫室氣體(主要是二氧化碳)能夠引起氣候變暖，進而引發(fā)各種災害性天氣變化。而燃煤電廠的耗煤量大約占煤炭總消耗的一半。控制住燃煤電廠的二氧化碳排放，對控制全球氣候變化有重要意義。

　　根據(jù)該計劃，美國電力行業(yè)的排放到2030年將減少32%，相當于8億公噸的碳污染。而發(fā)展分布式清潔能源，是減少燃煤電廠污染排放的重要措施。

　　中共中央國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號，以下簡稱9號文)明確提出：開放電網公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機制。所謂分布式發(fā)電，指相對傳統(tǒng)集中式電站而言，在用戶場地或附近建設安裝，運行方式以用戶自發(fā)自用為主、余電上網且在配電網系統(tǒng)平衡調節(jié)為特征的發(fā)電設施或有電力輸出的能量綜合梯級利用多聯(lián)供設施。

　　分布式發(fā)電的發(fā)展對于電力行業(yè)的影響，很可能相當于Uber模式對于出租車行業(yè)的沖擊。

　　分布式發(fā)電與電力體制改革

　　現(xiàn)行電力體制下，電網企業(yè)被法律授予統(tǒng)購統(tǒng)銷的權利，即所有電力生產者都要將電力銷售給電網，所有用戶也只能從電網企業(yè)處得到電力供應。分布式發(fā)電的發(fā)展，將嚴重挑戰(zhàn)該體制：分布式發(fā)電可以直接供給周邊或其他符合條件的用戶，跳過電網這一中間環(huán)節(jié)，這在我國電力體制改革上將具有劃時代的意義。

　　中共中央國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(9號文)更是提出：允許擁有分布式電源的用戶或微網系統(tǒng)參與電力交易。這將意味著以分布式發(fā)電為代表的微電網將成為未來售電市場的重要市場主體。

　　同時，分布式發(fā)電的發(fā)展，將嚴重挑戰(zhàn)政府定價機制。分布式發(fā)電建設、運行成本各不相同，財政補貼也不一樣，按照統(tǒng)一價格，非常不合理；其次，分布式發(fā)電是一個愿打，一個愿挨的市場行為，不允許協(xié)商價格，分布式就沒有發(fā)展市場。

　　正因為如此，《國家能源局關于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關政策的通知》(國能新能〔2014〕406號)規(guī)定在示范區(qū)探索分布式光伏發(fā)電區(qū)域電力交易試點，允許分布式光伏發(fā)電項目向同一變電臺區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價由供用電雙方協(xié)商，電網企業(yè)負責輸電和電費結算。

　　分布式發(fā)電可能倒逼政府擴大監(jiān)管視角與改變監(jiān)管方式。從電力行業(yè)傳統(tǒng)監(jiān)管內容看，主要集中在準入監(jiān)管、行為監(jiān)管及價格監(jiān)管等方面；分布式發(fā)電準入門檻低，價格機制靈活且面廣量大，傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以發(fā)揮有效的監(jiān)管效果。事實上，政府監(jiān)管部門已采取了豁免一定范圍的分布式發(fā)電業(yè)務許可等行動，并重點抓住分布式并網與消納監(jiān)管等開展監(jiān)管行動。政府監(jiān)管部門必須緊跟分布式發(fā)電的發(fā)展做好自身的調整。

　　電力統(tǒng)購統(tǒng)銷體制改革

　　長期以來，我國電力工業(yè)以計劃經濟思維為主導，形成了發(fā)輸配售高度一體化的集中、垂直業(yè)務模式；雖歷經多次改革，電網企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷的經營模式，目前仍屬法律明文規(guī)定的經營方式。換言之，電力供應商是電網，用戶就是用戶，兩者位置不容顛倒，否則涉嫌違規(guī)供電。

　　分布式發(fā)電則完全將電力供應商與用戶的概念模糊化。首先，普通用戶可稱為電力提供者—廠房屋頂光伏發(fā)電、小型天然氣發(fā)電等，將使千萬個供電公司在你我之間(其提供的電力亦有一定范圍，如本園區(qū)、住宅小區(qū)等)；其次，分布式發(fā)電在自身或一定園區(qū)內消納，如無法消納則余電上網，電網企業(yè)成為分布式發(fā)電的客戶。再次，分布式形成的微電網還將成為未來售電市場的重要市場主體，將有機會從電力交易平臺購電售電。

　　Uber使大量閑置資源得到了利用(如空駛的私家車)；同理，分布式發(fā)電使得大量用戶一些閑置資源(如廠房屋頂、建筑間可容放小型發(fā)電機的空地)得到了利用。不僅如此，算上財政補貼等因素，這些利用措施還能幫助企業(yè)營利——市場經濟條件下理性人應不會拒絕。

　　但是，利用分布式發(fā)電向同園區(qū)、住宅小區(qū)其他用戶供電目前仍涉嫌違反《電力法》關于電網企業(yè)是單一電力銷售者的規(guī)定。實踐中分布式發(fā)電的發(fā)展壯大，有助于真正促進9號文放開兩頭部署的實施。

　　政府定價體制改革

　　目前，電價仍屬國家統(tǒng)一管制項目。上網電價方面，基本已實現(xiàn)標桿電價制度，國家發(fā)改委動態(tài)調整火電、光伏、風電等上網標桿電價。銷售電價更是實行政府定價，統(tǒng)一政策，分級管理的制度，以至于國家有關部門把查處破壞目錄電價行為作為每隔段時間都要大規(guī)模整治的執(zhí)法行動重點內容。

　　對于分布式發(fā)電而言，因其發(fā)電成本、供電范圍(一般在工業(yè)園區(qū)內)、發(fā)電利用小時數(shù)與集中式電站不可同日而語，允許分布式發(fā)電與其直供用戶協(xié)商確定銷售電價，是分布式發(fā)電發(fā)展的必備條件。從目前國家對光伏等新能源補貼政策看，分布式新能源在價格上與電網供電存在優(yōu)勢，這也是資本追逐分布式光伏等項目的原因所在。

　　從目前政策看，分布式發(fā)電需要界定自發(fā)自用為主中的自用概念。從技術看，只要電力不上網、不遠程輸送，都符合分布式發(fā)電的目的；但從法律上看，在分布式發(fā)電提供者與電力接受者并非同一法人主體情況下是否屬于自用，仍須權威部門作出解釋。

　　《國家能源局關于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》(國能新能〔2013〕433號)規(guī)定在經濟開發(fā)區(qū)等相對獨立的供電區(qū)統(tǒng)一組織建設的分布式光伏發(fā)電項目，余電上網部分可向該供電區(qū)內其他電力用戶直接售電。

　　《國家能源局關于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關政策的通知》(國能新能〔2014〕406號)進一步規(guī)定在示范區(qū)探索分布式光伏發(fā)電區(qū)域電力交易試點，允許分布式光伏發(fā)電項目向同一變電臺區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價由供用電雙方協(xié)商，電網企業(yè)負責輸電和電費結算。

　　我們認為，突破自用只能局限于同一法人主體的解釋，是符合電力體制改革發(fā)展方向的，也是分布式發(fā)電進一步發(fā)展的必要條件。允許微電網內部價格協(xié)商與波動，是微電網進一步發(fā)展不可回避的問題。

　　峰谷調停限電機制改革

　　如同上下班高峰打不到車一樣，經過電荒的人們對限電仍然記憶猶新。

　　大電網面對供需缺口，只能截流——采取行政性限電為主的手段維護供需平衡——即通過制定停限電序位表的辦法，決定在電力缺口時優(yōu)先使用或限制使用的行業(yè)、企業(yè)。而在電力富余時，調停機組熱備用狀態(tài)導致煤耗等經濟型指標苦不堪言發(fā)電商又欲罷不能。那么，在家家追求電氣化的時代有沒有資源優(yōu)化配置的措施？

　　分布式發(fā)電就是很好的解決方案。通過與分布式電源簽訂供用電合同的方式，確認局部能夠獲得的基本保障性電力供應，一定程度上不受大電網供需平衡的影響。

　　此外，隨著城市電網的發(fā)展與峰谷差的增大，燃煤機組日開夜停、輕負荷時段燃煤大機組調停等現(xiàn)象時有發(fā)生，既不經濟，更不安全環(huán)保；發(fā)展光伏發(fā)電(具有天然的正調峰特性)等新分布式能源，可等效降低系統(tǒng)負荷的峰谷差，從而減少需深度備用的機組容量，提高電網運行的經濟性，優(yōu)化燃煤機組的環(huán)境外部性。

　　以上海市為例，如果上海市1／10的屋頂安裝光伏發(fā)電，夏季削峰效果將達160萬千瓦(上海市的屋頂面積有2億平方米左右的屋頂用作光伏并網發(fā)電，每平米屋頂?shù)墓夥l(fā)電為100W，光伏按額定出力的80%計算)，相當于400萬容量的燃煤機組可免于在夜間60%負載率的深度備用。

　　監(jiān)管模式轉型改革

　　Uber模式與傳統(tǒng)出租車行業(yè)運行方式存在重大差別，傳統(tǒng)出租業(yè)監(jiān)管模式很難有效應用于Uber模式監(jiān)管，所以Uber的出現(xiàn)倒逼監(jiān)管體制進行改革。從電力行業(yè)傳統(tǒng)監(jiān)管內容看，主要集中在準入監(jiān)管、行為監(jiān)管及價格監(jiān)管等方面；分布式準入門檻低，價格向市場定價方向發(fā)展，那么對分布式發(fā)電主要監(jiān)管什么？

　　從近兩年的監(jiān)管實踐來看，監(jiān)管當局對分布式監(jiān)管模式進行了適當?shù)恼{整：

　　首先，分布式的優(yōu)勢在于電源點分散與就近供電，市場準入門檻已不能發(fā)揮監(jiān)管效果，因此監(jiān)管部門豁免了經能源主管部門以備案(核準)等方式明確的分布式發(fā)電項目的電力業(yè)務許可。

　　其次，由于分布式面廣量大，不可能采取傳統(tǒng)檢查、抽查全覆蓋的模式，只能采取定標準、抓質量的監(jiān)管方式，加強產品認證檢測。第三，把監(jiān)管重心放在分布式并網與消納方面，這是解決目前電力體制下分布式突出矛盾的重要手段。

　　分布式發(fā)電具有大電網無可比擬的優(yōu)勢，也是9號文鼓勵支持發(fā)展的產業(yè)。隨著分布式發(fā)電的逐步發(fā)展，其本身又會要求改革不適應新形勢的舊電力體制。

　　在電力修改尚未最終出臺之前，所幸中共中央國務院已經下發(fā)《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，為發(fā)展分布式發(fā)電及智能電網提供了依據(jù)，打破了改革與法有據(jù)的悖論。(作者：陳臻、葛志堅，分別為陽光時代律師事務所首席合伙人、浙江大學環(huán)境資源能源法律研究中心主任、中華全國律師協(xié)會能源資源環(huán)境專委會副主任，陽光時代律師事務所律師)