【政策解讀】新《大氣法》如何影響煤炭市場(chǎng)

8月29日，重新修訂后的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，自2016年1月1日起施行。這是自2000年4月29日修訂，時(shí)隔十五年之后再次修訂。近年來(lái)，區(qū)域性大氣環(huán)境問(wèn)題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，這是《大氣污染防治法》重新修訂的重要原因及背景。

受發(fā)展階段和資源稟賦等因素影響，長(zhǎng)期以來(lái)煤炭都是我國(guó)的主體能源。由于過(guò)去多年煤炭消費(fèi)持續(xù)快速增長(zhǎng)，再加上生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)存和使用等環(huán)節(jié)的處理不當(dāng)，在支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的同時(shí)，煤炭也成為導(dǎo)致霧霾等天氣污染的重要原因之一。近兩年，為了治理大氣環(huán)境污染，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》、《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃(2015-2020年)》等一大批政策舉措先后出臺(tái)，許多地區(qū)紛紛出臺(tái)控煤措施。

由于煤炭被認(rèn)為是導(dǎo)致霧霾等污染天氣頻發(fā)的重要原因之一，重新修訂的《大氣污染防治法》對(duì)煤炭開(kāi)發(fā)、流通、儲(chǔ)存和使用等各環(huán)節(jié)的防污、治污進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定。單從字?jǐn)?shù)上看，2000年修訂的《大氣污染防治法》正文中共有35處提到“煤”，而最新修訂版則有68處提到“煤”。在具體的煤炭防污治污方面，與2000年修訂版相比，筆者認(rèn)為最新修訂版的嚴(yán)格性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是煤炭生產(chǎn)、流通和使用過(guò)程中的防污治污更加嚴(yán)格。最新修訂版《大氣污染防治法》規(guī)定，要制定符合大氣環(huán)保要求的燃煤等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，禁止進(jìn)口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭;集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證;加強(qiáng)民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，鼓勵(lì)居民燃用優(yōu)質(zhì)煤炭和潔凈型煤;已建成的不能達(dá)標(biāo)排放的燃煤供熱鍋爐，應(yīng)當(dāng)在城市人民政府規(guī)定的期限內(nèi)拆除。以上內(nèi)容都是在最新修訂版中首次出現(xiàn)。

二是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，降低煤炭消費(fèi)比重，重點(diǎn)區(qū)域煤炭等量或減量替代等內(nèi)容首次入法。最新修訂版《大氣污染防治法》首次提出，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用;優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過(guò)程中的大氣污染物排放;國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建用煤項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行煤炭的等量或者減量替代。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、降低煤炭消費(fèi)占比、重點(diǎn)區(qū)域煤炭等量或減量替代等內(nèi)容在有關(guān)部門(mén)之前出臺(tái)的一系列文件中早有提及，但寫(xiě)入有關(guān)法律文件還是首次。

三是違法處罰力度明顯加大。對(duì)于未按規(guī)定建設(shè)配套煤炭洗選設(shè)施的，最新修訂版的懲處力度是處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，而2000年修訂版是處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款;對(duì)于進(jìn)口、銷售和使用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭的，最新修訂版均要求處以貨值金額一倍以上三倍以下的罰款;另外，對(duì)于煤炭流通、儲(chǔ)存和使用過(guò)程中違法規(guī)定的其他行為的處罰力度也均有所加大。

由于修訂后的《大氣污染防治法》對(duì)煤炭的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)存和使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定，這勢(shì)必會(huì)給未來(lái)煤炭行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)一定影響。筆者認(rèn)為，給煤炭行業(yè)帶來(lái)的影響主要提下在兩個(gè)方面：

一方面，部分劣質(zhì)煤炭資源將被逐出市場(chǎng)，有助于緩解煤炭供應(yīng)過(guò)剩局面。2014年9月，《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》出臺(tái)，目前來(lái)看，已經(jīng)對(duì)抑制部分高硫、高灰等劣質(zhì)煤進(jìn)入市場(chǎng)流通發(fā)揮了一定作用。由于《大氣污染防治法》提出，進(jìn)口、銷售和使用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)煤炭的，除了沒(méi)收產(chǎn)品和違法所得之外，還要處以貨值金額一倍以上三倍以下的罰款，高硫、高灰等劣質(zhì)煤進(jìn)入市場(chǎng)流通勢(shì)必將進(jìn)一步受到抑制。這對(duì)凈化煤炭市場(chǎng)，緩解煤炭供應(yīng)過(guò)剩局面或?qū)⑵鸬揭欢ǚe極作用，對(duì)煤炭行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)應(yīng)該是有利的。

另一方面，由于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、降低煤炭消費(fèi)占比、重點(diǎn)區(qū)域煤炭等量或減量替代等內(nèi)容寫(xiě)入法律，未來(lái)長(zhǎng)期煤炭需求增長(zhǎng)勢(shì)必會(huì)受到一定制約。之前有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》、《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》等文件已經(jīng)提出要逐步降低煤炭消費(fèi)比重，重點(diǎn)地區(qū)用煤項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行煤炭的等量或者減量替代。但當(dāng)這些內(nèi)容寫(xiě)入法律之后，由于有了法律依據(jù)，未來(lái)新能源發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐可能會(huì)進(jìn)一步加快，部分地區(qū)的控煤力度可能也將有所加大，未來(lái)長(zhǎng)期煤炭需求增長(zhǎng)可能進(jìn)一步受到抑制。