《大氣污染防治法》離民眾還有點(diǎn)兒遠(yuǎn)

以目前大家對(duì)于空氣質(zhì)量的關(guān)注程度，新修訂的《大氣污染防治法》不被關(guān)注是很不正常的。這并不完全是因?yàn)榉蓷l款的專業(yè)性門檻太高，更主要的原因恐怕是離大眾太遠(yuǎn)。

回到1987年，新鮮出爐的《大氣污染防治法》已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到了環(huán)境危機(jī)，但并沒(méi)有阻止這一趨勢(shì)的發(fā)展。此后兩次修訂，只是在原基礎(chǔ)上做了小修小補(bǔ)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時(shí)代變化。直到霧霾污染肉眼可見(jiàn)時(shí)，被現(xiàn)實(shí)教育的公眾，終于成為大氣污染的關(guān)注者，并推動(dòng)這部法律進(jìn)一步修訂。此次修訂距離上次修訂已有15年之久，從一萬(wàn)字增加到一萬(wàn)八千字，幾乎重寫(xiě)了一遍。

這一次，立法結(jié)構(gòu)上做出了革命性的改變，大刀闊斧地引入了更全面的污染物控制體系，不僅新納入了顆粒物，甚至連國(guó)內(nèi)還不太關(guān)注的溫室氣體排放問(wèn)題也納入控制體系之中。相比舊版本，新的法律中強(qiáng)化了以空氣質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)的考核制度，并增加了更多的監(jiān)管處罰條例。就拿處罰來(lái)說(shuō)，具體的處罰行為和種類接近90種，取消了現(xiàn)行法律中對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的上限額，同時(shí)增加了按直接損失或貨值的倍數(shù)計(jì)罰和按日計(jì)罰的規(guī)定。

但修法始終是一個(gè)多方博弈的過(guò)程，此次修訂還談不上“盡善盡美”。其中最令人遺憾的是對(duì)公民參與的重視不夠。檢索全文，提到“公民”二字只有一處——第七條規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)大氣環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行大氣環(huán)境保護(hù)義務(wù)。”這甚至不如去年4月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，“信息公開(kāi)和公眾參與”作為單列的一章，以保障公民“依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。

為什么要格外強(qiáng)調(diào)公民參與？這并不是套話，而是環(huán)境問(wèn)題確實(shí)有其特殊性，它最大的特殊性就是少數(shù)人獲利多數(shù)人一起倒霉——經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的“外部性”。所以市場(chǎng)會(huì)失靈，必須引入政府規(guī)制，然而政府也會(huì)失靈：污染企業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅收入的來(lái)源，而且權(quán)力可能導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。在市場(chǎng)和政府雙重失靈的情況下，就有必要引入公眾參與。

以美國(guó)為例，雖然法律規(guī)定很嚴(yán)格，企業(yè)違法排放將被處以高額罰款，但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，執(zhí)行情況并不理想：只有30%的公司遵守環(huán)境法規(guī)，執(zhí)法官員因?yàn)橘Y源有限、政治壓力等原因，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。1970年，美國(guó)的《清潔空氣法》規(guī)定了公民訴訟條款，任何人均可對(duì)違反環(huán)保法律的行為提起訴訟，而不要求有直接利害關(guān)系。道理很簡(jiǎn)單，既然環(huán)境問(wèn)題涉及所有人的利益，就有必要突破傳統(tǒng)訴訟制度對(duì)起訴資格的限制。此后發(fā)生了諸多影響巨大的案例，公民訴訟因此被視為“美國(guó)環(huán)境法的核心元素”。

如今，“環(huán)境治理公眾參與”已經(jīng)成為許多國(guó)家環(huán)境法中的一項(xiàng)基本原則，但我們這里仍然是以政府為主體，以污染企業(yè)為規(guī)制對(duì)象的單一化管控。但正如前述，政府也會(huì)失靈，此次修訂后的《大氣污染防治法》對(duì)行政權(quán)力的約束仍然不夠，沒(méi)有建立引咎辭職、行政追責(zé)、訴訟受理等機(jī)制。如果完全寄托于中央政府的監(jiān)督，則有可能淪為運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，這無(wú)疑與法治精神相悖。

去年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》詳細(xì)規(guī)定了政府和排污企業(yè)的信息公示義務(wù)，監(jiān)管部門失職公民有權(quán)向上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)，符合資格的社會(huì)組織可以提起公益訴訟，原本可以合理期待《大氣污染防治法》能更上一層樓，但沒(méi)想到反而有縮水：公示義務(wù)不夠詳細(xì)，向上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)和公益訴訟條款沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)去。既然民眾要有效參與仍有難度，那么對(duì)于此次修法不太關(guān)心也就再正常不過(guò)了。

國(guó)內(nèi)的立法任務(wù)持續(xù)多年地繁重，《大氣污染防治法》的修訂能順利完成，有很強(qiáng)的象征意義：它意味著對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注，象征性地超越了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求。但遺憾的是它在公眾參與方面仍有不足，回想這些年，空氣質(zhì)量之所以能受到前所未有的關(guān)注，肇始不過(guò)一個(gè)PM2.5數(shù)據(jù)而已——從信息公開(kāi)到大眾關(guān)心，這才是改善環(huán)境的第一推動(dòng)力。這一寶貴經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該得到足夠的重視，法律離公民越近，霧霾才會(huì)離我們?cè)竭h(yuǎn)。