《黃河保護(hù)法》背后的大局

作者｜青山研究院  山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院

前  言：

“江河戰(zhàn)略”是當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要思路，先是長(zhǎng)江，后是黃河。

進(jìn)入十四五以來(lái)，有關(guān)黃河大保護(hù)的行動(dòng)正迅速展開(kāi)。10月30日，又一重要舉措落地，《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黃河保護(hù)法》）頒布，這為推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了法理上的強(qiáng)力依據(jù)，是繼《長(zhǎng)江保護(hù)法》之后制定的又一部流域?qū)ｉT(mén)法律。

我們之前在深度解讀《黃河發(fā)展綱要》的文章中講到，「黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展」是一局盤(pán)活大半個(gè)北方的棋，而《黃河保護(hù)法》是這盤(pán)棋上的關(guān)鍵一步，這意味著黃河大保護(hù)進(jìn)入了更下沉的落地階段。

近兩年來(lái)，黃河大保護(hù)一直是環(huán)保行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的政策方向，《黃河保護(hù)法》頒布后有不少朋友向青山研究院了解有關(guān)情況，本文為大家做一次系統(tǒng)梳理。

同時(shí)非常有幸本文能夠聯(lián)合山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院共同撰寫(xiě)，山東省是黃河流域的經(jīng)濟(jì)大省，也是開(kāi)展黃河大保護(hù)的重要地區(qū)，在國(guó)家部署中山東省在黃河大保護(hù)中發(fā)揮帶動(dòng)和示范作用，對(duì)此文章將加以解讀，以幫助行業(yè)朋友加深了解黃河大保護(hù)。

01三大重磅文件 ＋ 一部法律拉開(kāi)「黃河大保護(hù)」序幕

進(jìn)入十四五以來(lái)，黃河大保護(hù)的節(jié)奏明顯加快，其中最關(guān)鍵的舉措是三份重磅文件加一部法律。三份重磅文件分別是：

第一份：2021年10月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“綱要”），對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作出全面系統(tǒng)部署。

第二份：2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”），“規(guī)劃”是落實(shí)“綱要”有關(guān)環(huán)保要求、指導(dǎo)今后一段時(shí)期黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要依據(jù)和行動(dòng)指南。

第三份：2022年8月，生態(tài)環(huán)境部等12部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《黃河生態(tài)保護(hù)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方案”），“方案”是當(dāng)下實(shí)施具體措施的藍(lán)本。

一部法律，即本次第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議上通過(guò)的《黃河保護(hù)法》。

從“綱要”到“規(guī)劃”、到“方案”、再到《黃河保護(hù)法》，黃河大保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)基本上到位，這場(chǎng)行動(dòng)的序幕也就此拉開(kāi)。

對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，黃河生態(tài)保護(hù)將是繼長(zhǎng)江大保護(hù)后的又一重大歷史機(jī)遇。

02「黃河大保護(hù)」的戰(zhàn)略意義盤(pán)活大半個(gè)北方經(jīng)濟(jì)的大計(jì)

與長(zhǎng)江相比較，黃河在水資源和航運(yùn)等核心指標(biāo)上存在明顯硬傷，因?yàn)辄S河存在非常突出的地上懸河和凌汛等特點(diǎn)。如果說(shuō)長(zhǎng)江流域是一條“生態(tài)帶＋經(jīng)濟(jì)帶”，那么黃河流域只是一條生態(tài)帶。

生態(tài)上的弱點(diǎn)嚴(yán)重限制了黃河流域乃至北方地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，沿黃各省區(qū)人均GDP均低于全國(guó)平均水平，與全國(guó)領(lǐng)先區(qū)域差距明顯。黃河流域生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是生態(tài)脆弱，水污染嚴(yán)重。劣Ⅴ類(lèi)比例為12．4％，比全國(guó)平均水平6．7％高出近一倍。此外，黃河三角洲土壤鹽漬化和石油污染，灌區(qū)土壤重金屬污染，尾礦土壤等問(wèn)題突出；

二是水資源短缺，地下水超采嚴(yán)重。黃河流域人均水資源不足全國(guó)平均水平的1／4，水資源開(kāi)發(fā)利用率超過(guò)80％，遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的40％生態(tài)警戒線(xiàn)，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。黃河流域發(fā)展規(guī)劃中將生態(tài)優(yōu)先放在了第一位，且明確提出“量水而行”，將水資源作為最大的剛性約束，這一條既見(jiàn)問(wèn)題，也見(jiàn)方略；

三是黃河源區(qū)濕地萎縮未根本遏制，洪水泛濫。黃河流域上游沙化問(wèn)題持續(xù)改善，但土地沙化規(guī)模依然較大；中游水土流失得到初步治理，但問(wèn)題依然嚴(yán)峻；下游黃河三角洲濕地保護(hù)力度需要加強(qiáng)。

黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大、水害嚴(yán)重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口、百年一改道”，洪澇災(zāi)害波及范圍北達(dá)天津、南抵江淮。

在生態(tài)文明的大背景下，對(duì)于沿黃各省市而言，黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)巨大的包袱。一定程度上，黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的不斷惡化，使得我國(guó)的東西差距在轉(zhuǎn)變?yōu)槟媳辈罹唷?/p>

所以，對(duì)于黃河流域這盤(pán)棋，扭轉(zhuǎn)乾坤的關(guān)鍵一步就是生態(tài)環(huán)境的改善。而黃河大保護(hù)，稱(chēng)其為“千年大計(jì)”一點(diǎn)都不虛。

從歷史上黃河流域的演變、以及今日振興黃河流域的規(guī)劃中可以看得出來(lái)，生態(tài)優(yōu)則經(jīng)濟(jì)興、生態(tài)劣則經(jīng)濟(jì)衰。黃河大保護(hù)從生態(tài)保護(hù)切入可謂是把住了黃河流域問(wèn)題的病根，于國(guó)于民、于今于后都是千秋大業(yè)

03山東省發(fā)揮龍頭作用「黃河大保護(hù)」利好沿黃各地區(qū)

長(zhǎng)江大保護(hù)有三峽集團(tuán)領(lǐng)銜，黃河大保護(hù)情況不同，領(lǐng)銜的是山東省。

「黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展」覆蓋青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的意圖明顯。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)沿黃城市群就好比黃河里的沙子，沒(méi)有粘合凝聚起來(lái)，區(qū)域協(xié)同效應(yīng)一直沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。原因是黃河流域生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱且不穩(wěn)定，黃河也不能幫助各城市增加聯(lián)動(dòng)。各個(gè)區(qū)域之間的發(fā)展相對(duì)不充分，不同省市區(qū)之間的分工協(xié)作也不緊密。

基于這種情況，黃河大保護(hù)需要有一個(gè)領(lǐng)銜者帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，而山東省被視為黃河流域的龍頭省份，領(lǐng)銜者的角色自然是當(dāng)仁不讓。

事實(shí)上，在國(guó)家的規(guī)劃中也正有此意，今年8月，國(guó)務(wù)院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)發(fā)了《關(guān)于支持山東深化新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）一文，其中開(kāi)篇即講到，“山東是我國(guó)重要的工業(yè)基地和北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。為支持山東在深化新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換基礎(chǔ)上，著力探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力動(dòng)力，加快推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)”。

《意見(jiàn)》第一章第（二）節(jié)表明，“深入實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，全方位、多層次深化黃河流域大保護(hù)、大治理，在生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、水資源深度節(jié)約集約利用和協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面加強(qiáng)探索創(chuàng)新”。

《意見(jiàn)》主要在“改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”、“優(yōu)化能源和交通結(jié)構(gòu)”、“培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)”、“加快塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)”、“持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”等幾個(gè)方面做出了全面的指導(dǎo)，并指出“到2027年，山東深化新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)實(shí)現(xiàn)重大突破，形成一批可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)”。

這份文件的特殊之處在于由國(guó)務(wù)院發(fā)文給各省市各部委來(lái)支持一省之發(fā)展。從整個(gè)文件的內(nèi)容看，既有優(yōu)先推動(dòng)山東省實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展的意思，也有給文件涉及到的各省市做示范的意思?？傮w上能夠看得出來(lái)，山東省要在黃河大保護(hù)上發(fā)揮帶頭大哥的作用。

而山東省幾乎在同一時(shí)間印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)支持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展若干財(cái)政政策的通知》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），《通知》主要就十四五期間山東省支持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的若干財(cái)政政策做了說(shuō)明，在“建立健全生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制”、“建立健全污染防治投入機(jī)制”、“建立健全集約節(jié)約用水和重點(diǎn)水利工程投入機(jī)制”、“建立健全高質(zhì)量發(fā)展支持機(jī)制”等方面做了全面部署。

此外，在《山東省 “十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中對(duì)黃河大保護(hù)也做了相關(guān)布局，其中第六章第四節(jié)“推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理”講到，“認(rèn)真落實(shí) 《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)，建設(shè)高質(zhì)量黃河生態(tài)廊道，促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展”。

而在山東省委、省政府印發(fā)的《山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》中，則對(duì)黃河大保護(hù)的具體實(shí)施方案做了詳細(xì)布局，這份規(guī)劃指出，“到2030年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展取得重大進(jìn)展，基本形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的空間格局和高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)方式、生活方式，山東半島城市群龍頭作用明顯增強(qiáng)、示范引領(lǐng)作用更加突出”。

國(guó)家布局黃河大保護(hù)，對(duì)沿黃各省市自治區(qū)而言是件好事，以山東省為例，將有利于其探索形成大河三角洲保護(hù)新模式，加快推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，培育黃河流域高質(zhì)量發(fā)展增長(zhǎng)極，發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，開(kāi)創(chuàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新局面等。

04關(guān)于「黃河大保護(hù)」的財(cái)政支持中央財(cái)政支持建立六大機(jī)制

黃河大保護(hù)的趨勢(shì)已經(jīng)昭然若揭，除了前述三大重磅文件和一部法律，財(cái)政支持已經(jīng)在路上。

去年3月，國(guó)家發(fā)改委就發(fā)布了“關(guān)于印發(fā)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)（黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方向）中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理辦法的通知”，對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方向相關(guān)中央預(yù)算內(nèi)投資的管理作出規(guī)定。支持方向主要包括水資源節(jié)約集約利用、水源涵養(yǎng)能力提升、 水土保持、濕地保護(hù)和生態(tài)治理、環(huán)境污染系統(tǒng)治理、突出問(wèn)題整治 和高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域。

2022年6月30日，下達(dá)2022年第一批中央預(yù)算內(nèi)投資30．6604億元，專(zhuān)門(mén)用于支持黃河干支流沿線(xiàn)地區(qū)扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改，加強(qiáng)水環(huán)境綜合治理，提高水資源節(jié)約集約利用水平，助力提升黃河流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

2022年9月2日，下達(dá)2022年第二批中央預(yù)算內(nèi)投資約25億元，積極支持沿黃河九省區(qū)扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)治理修復(fù)，改善干支流水生態(tài)水環(huán)境，提高水資源節(jié)約循環(huán)利用水平，高質(zhì)量推進(jìn)符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。

2022年9月6日，財(cái)政部印發(fā)《中央財(cái)政關(guān)于推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅支持方案》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），《方案》提出中央財(cái)政支持建立資金多元化利用、災(zāi)害防治保障、水資源節(jié)約集約利用、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、國(guó)土空間保護(hù)利用和黃河文化投入等六大投入機(jī)制，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

該方案明確，“中央財(cái)政設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金，用于支持沿黃河省區(qū)統(tǒng)籌做好加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障黃河長(zhǎng)治久安、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化等工作，突出重點(diǎn)、講求績(jī)效、強(qiáng)化監(jiān)督，支持地方共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”。

與此同時(shí)，支持沿黃河省區(qū)規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP），中國(guó)政企合作投資基金對(duì)符合條件的PPP項(xiàng)目給予支持。鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織參與支持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，拓寬資金投入渠道。

此外，通過(guò)中央財(cái)政統(tǒng)借統(tǒng)還外貸資金給予支持。積極利用世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、歐洲投資銀行等國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款，支持沿黃河省區(qū)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、綠色農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、沙化土地可持續(xù)治理等項(xiàng)目。

05結(jié)  語(yǔ)

黃河大保護(hù)的序幕已經(jīng)拉開(kāi)，進(jìn)入十四五以來(lái)，有關(guān)行動(dòng)在明顯加速。這對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，黃河生態(tài)保護(hù)將是長(zhǎng)江保護(hù)后的又一重大歷史機(jī)遇。

環(huán)保是政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，研究并跟隨環(huán)保政策是環(huán)保企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在當(dāng)前的重要環(huán)保政策中，“江河戰(zhàn)略”必居其一，環(huán)企當(dāng)加以關(guān)注。

關(guān)于黃河大保護(hù)的有關(guān)政策以及其他重大環(huán)保政策，青山研究院將長(zhǎng)期保持深度跟蹤研究，為行業(yè)朋友提供有益的參考。

備注：數(shù)據(jù)支持｜青山研究院

       原文標(biāo)題 : 《黃河保護(hù)法》背后的大局｜青山