碳排放權系列管理規(guī)則發(fā)布，統(tǒng)計核查怎么做？

“30·60”雙碳目標的設定是中國綠色發(fā)展道路上的重要里程碑。雙碳目標錨定了未來四十年的路徑指向，豐富完善了“兩個一百年”奮斗目標的內(nèi)涵。可以預見的是，雙碳目標將帶來能源結構、產(chǎn)業(yè)結構、消費模式、技術進步等一系列重大而深遠的轉型變化。實現(xiàn)這些轉型變化需要大量配套政策，同時轉型成本需要以合理的方式在整個社會中分攤，這就要求決策要更為精準和具有可操作性，權利義務的分配要更為精確合理，同時，中國要以可信的方式向國際社會表明中國履行了在《巴黎協(xié)定》框架下按照“國家自主貢獻+全球盤點”模式所承擔的減排義務。所有這些，均需以溫室氣體統(tǒng)計核算為基礎。

1、我國溫室氣體統(tǒng)計核算的發(fā)展演進

在理論準備上，我國從對溫室氣體排放統(tǒng)計核算的研究開始于20世紀90年代。相關部委先后組織有關科研機構和高等院校，在國際組織、多邊開發(fā)金融機構和外國政府的支持下，開展完成了多項關于溫室氣體排放測算的研究項目。通過探索性研究，利用能源、農(nóng)業(yè)、交通等各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)和科學實驗結果，對不同溫室氣體排放進行測算，獲得了中國90年代各類溫室氣體排放數(shù)據(jù)，積累了實戰(zhàn)經(jīng)驗，為后來編制國家清單和信息通報奠定了基礎。

在國家層面的具體實踐上，我國分別于2004年、2012年和2019年向聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書處提交了我國氣候變化國家信息通報，詳細報告了我國1994年、2005年和2010年國家溫室氣體排放數(shù)據(jù)。2017年和2019年兩次報送我國氣候變化兩年更新報告，分別披露了2012年和2014年的溫室氣體排放信息。在地區(qū)層面的具體實踐上，2010年，國家發(fā)改委啟動省級溫室氣體清單編制工作。2011年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《省級溫室氣體編制清單指南（試行）》。此外，2010年和2012年兩批低碳省區(qū)和低碳城市試點工作，也對省、市溫室氣體的編制工作起到了推動作用。在企業(yè)層面的具體實踐上，分為兩個階段。第一個階段是2005年以后，中國企業(yè)參與CDM項目及自愿減排項目的過程中，按照相關要求進行的核查活動。第二個階段是2013年我國啟動排放權交易試點工作以后，相關重點排放單位進行的溫室氣體報告與核查，以及為開發(fā)CCER項目進行的核查。

在政策目標上，我國自2009年起，將碳強度下降目標作為約束性指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃。2011年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃十二五規(guī)劃綱要》中指出，要“建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度”。“十二五”和“十三五”的《控制溫室氣體排放工作方案》中提出了將溫室氣體排放基礎統(tǒng)計指標納入政府統(tǒng)計指標體系，構建國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體排放基礎統(tǒng)計和核算工作體系，實行重點企業(yè)直接報送能源和溫室氣體排放數(shù)據(jù)制度，完善重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算指南，定期編制國家和省級溫室氣體排放清單等內(nèi)容。

在相關制度上，2013年5月，國家發(fā)展改革委和國家統(tǒng)計局印發(fā)《關于加強應對氣候變化統(tǒng)計工作意見的通知》（發(fā)改氣候〔2013〕537號），建立起包含5大類、19小類、36項指標的氣候變化統(tǒng)計指標體系。2013年11月，國家統(tǒng)計局和國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于開展應對氣候變化統(tǒng)計工作的通知》（國統(tǒng)字〔2013〕80號），建立“應對氣候變化部門統(tǒng)計報表制度”。在企業(yè)溫室氣體核算方面，國家發(fā)展和改革委員會在2013年10月、2014年12月和2015年7月份三批印發(fā)了24個行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體核算方法與報告指南》。在對發(fā)改委發(fā)布的相關《核算指南》進行更新和完善的基礎上，國家標準化委員會陸續(xù)將《核算指南》轉變?yōu)閲覙藴省?/p>

2、我國溫室氣體統(tǒng)計核算的方法框架

在對溫室氣體排放進行核算時，當前的方法大致可以分為兩類。一類是對于地區(qū)邊界范圍內(nèi)的溫室氣體清單編制方法，另一類是針對企業(yè)、組織等對象的溫室氣體核算方法。在目前的三級溫室氣體統(tǒng)計核算中，國家、地方溫室氣體清單的編制屬于第一類，企事業(yè)單位的溫室氣體核算屬于第二類。

我國國家溫室氣體清單的編制基本采用了《IPCC國家溫室氣體清單指南》提供的方法，并參考了《IPCC國家溫室氣體清單優(yōu)良做法指南》。IPCC的《清單指南》有1996年和2006年兩個主要版本，并在2019年對2006年版進行了修訂。IPCC2006年版的《清單指南》包括一般指導及報告，能源，工業(yè)過程和產(chǎn)品使用，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地使用，廢棄物等五章，為每一個核算項目提供了不同的層級方法和可供選用的缺省因子。其方法學的一般結構為：選擇方法（包括決策樹和方法層級定義）、選擇排放因子、選擇活動數(shù)據(jù)、完整性、建立一致性時間序列。中國的清單編制機構基于中國的實際情況，包括排放源的界定，關鍵排放源的確定，活動水平數(shù)據(jù)的可獲得性、可靠性、可核查性和可持續(xù)性，排放因子的可獲得性等情況，分析了IPCC方法對中國的適用性，確定了編制中國國家溫室氣體清單的技術路線。

省級溫室氣體清單的編制總體上也遵循IPCC《清單指南》的方法?！妒〖墱厥覛怏w清單編制指南（試行）》從能源活動、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)、土地利用變化和林業(yè)、廢棄物處理五個方面對省級溫室氣體清單提供指導。與國家溫室氣體清單編制不同的是，省級溫室氣體清單編制中涉及省級之間調(diào)入調(diào)出電力的二氧化碳間接排放量核算的問題。這一部分間接排放量核算方法是利用省區(qū)市境內(nèi)電力調(diào)入或調(diào)出電量、乘以該調(diào)入或調(diào)出電量所屬區(qū)域電網(wǎng)平均供電排放因子得出。

溫室氣體清單編制方法主要與清單邊界密切相關。根據(jù)不同的清單編制邊界，溫室氣體排放編制模式分為生產(chǎn)模式和消費模式：生產(chǎn)模式是指在清單邊界內(nèi)生產(chǎn)商品和服務產(chǎn)生的溫室氣體排放，即直接排放；消費模式是指由于清單邊界內(nèi)消費商品和服務導致清單邊界外的溫室氣體排放，即間接排放。在生產(chǎn)模式中，依據(jù)不同的邊界界定原則，又進一步劃分為國土邊界和GDP邊界兩種方法?！禝PCC國家溫室氣體清單指南》是典型的國土邊界清單編制方法。

企業(yè)的溫室氣體核算以企業(yè)法人或視同法人的獨立核算單位為邊界，核算和報告其生產(chǎn)系統(tǒng)產(chǎn)生的溫室氣體排放。排放源包括燃料燃燒排放、能源作為原材料用途的排放、工業(yè)生產(chǎn)過程排放、凈購入的電力和熱力消費引起的排放等。其核算流程包括：確定核算邊界，識別排放源，收集活動水平數(shù)據(jù)，選擇和獲取排放因子數(shù)據(jù)，分別計算不同溫室氣體排放源的排放量，匯總計算企業(yè)溫室氣體排放量等。企業(yè)溫室氣體核算中可能用到以測量或物料平衡為基礎的核算方法，以及以排放因子為基礎的核算方法。

由于服務于不同的決策目標，國家、地區(qū)溫室氣體核算和企業(yè)溫室氣體核算正在逐漸發(fā)展為兩個相對獨立的體系。一方面，就統(tǒng)計核算方法本身而言，兩者在原理上具有通約性；另一方面，兩者在統(tǒng)計核算活動的運行上，存在諸多差別，包括：國家、地區(qū)的溫室氣體核算服務于國際談判和對地方政府的減排目標考核，企業(yè)溫室氣體核算目前主要服務于排放權市場的交易，是企業(yè)獲取和清繳配額的重要依據(jù)；國家溫室氣體統(tǒng)計核算較多使用“自上而下”的方法，地區(qū)、企業(yè)的溫室氣體核算主要使用“自下而上”的方法；國家、地區(qū)的溫室氣體清單編制是官方統(tǒng)計活動，企業(yè)的溫室氣體報告及核查是企業(yè)作為市場主體依法自主進行的活動。

3、“雙碳”目標背景下

我國溫室氣體統(tǒng)計核算的完善

自氣候變化進入我國政策議程后，特別是2013年以來，我國在溫室氣體統(tǒng)計核算方面取得了較為顯著的進展，初步建立起多層次溫室氣體統(tǒng)計核算體系。 “雙碳”目標的確立，對原來“低位運行”溫室氣體統(tǒng)計核算體系提出了盡快升級的要求，即在短時間內(nèi)完成溫室氣體統(tǒng)計核算體系的“擴容”、“提質(zhì)”、“增效”、“加速”，更好地服務于“雙碳”目標的實現(xiàn)。應盡快研究、重點推進的任務包括：

1. 完善相關立法，構建溫室氣體統(tǒng)計核算活動的合法性基礎

提供包括溫室氣體排放在內(nèi)的有關氣候變化的數(shù)據(jù)是社會主體應承擔的義務。目前這一義務的法律基礎主要來源于兩個方面。國家統(tǒng)計局在《關于開展應對氣候變化統(tǒng)計工作的通知》中，援引《統(tǒng)計法》第七條作為建立應對氣候變化部門統(tǒng)計報表制度的基礎。國家發(fā)改委于2014年1月發(fā)布《關于組織開展重點企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報告工作的通知》（發(fā)改氣候〔2014〕63號），要求2010年溫室氣體排放或綜合能源消費量超過一定數(shù)額的重點排放單位必須核算和報告本單位上年度溫室氣體排放情況。“雙碳”目標在分解落實的過程中，需要更為頻繁、更為細致的統(tǒng)計核算活動，社會主體將承擔更多的報告或數(shù)據(jù)提供義務。因此建議在應對氣候變化的相關立法中，就統(tǒng)計問題專門做出規(guī)定，確立普遍的報告義務，為溫室氣體統(tǒng)計核算提供統(tǒng)一的法律基礎，將《統(tǒng)計法》中的概括規(guī)定具體化，將目前規(guī)定在部門規(guī)章中的報告義務提升法律位階。

2. 建立常態(tài)化的溫室氣體統(tǒng)計核算工作機制

在編制國家溫室氣體清單的過程中，我國依照《氣候變化框架公約》中的有關安排，按照報告要求與資金支持掛鉤的原則，國家溫室氣體清單編制所需資金受全球環(huán)境資金（GEF）資助，同時將清單的編制工作具體交由科研機構負責。在早期能力不足的情況下，這種“課題式”的運作滿足了國家溫室氣體編制工作的需要。但是從長遠來看，要掌握國家溫室氣體清單編制的主動權，使編制進度不受全球環(huán)境基金資金撥付進度的限制，要保證有專門的隊伍持續(xù)、全面的搜集、跟蹤、分析相關數(shù)據(jù)，必須建立政府部門直接負責編制清單、并通過預算安排予以資金保障的常態(tài)化工作機制。

3. 完善溫室氣體統(tǒng)計核算工作的參與機制

溫室氣體統(tǒng)計核算有兩個顯著的特點：第一，其核算對象并不具有直觀的可見性，在大量使用排放因子進行核算的情況下，核算方法的選取及核算結果都有一定的主觀性。第二，在實行較為嚴格的管制的情況下，核算結果對被核算主體的權益具有重大影響。因此與一般統(tǒng)計活動不同的是，溫室氣體的統(tǒng)計核算工作包括利益相關者的參與機制。例如，由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院氣候變化與環(huán)境政策研究中心牽頭的中國城市溫室氣體工作組在編制中國城市溫室氣體排放數(shù)據(jù)時，在各組初步結果完成后，進行組間交叉檢查，最終結果由技術組和專家組審核，針對具體問題逐一與具體城市負責人質(zhì)疑和討論。又如，生態(tài)環(huán)境部與2020年底發(fā)布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》第二十七條規(guī)定，“重點排放單位對核查結果有異議的，可以自被告知核查結果之日起七個工作日內(nèi)，向組織核查的省級環(huán)境主管部門申請復核；省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當自接到復核申請之日起十個工作日內(nèi)，作出復核決定”。隨著“雙碳”約束的強化，相關利益主體在參與溫室氣體統(tǒng)計核算方面的動機會越來越強，應盡快從實體和程序兩個方面，完善參與機制。

4. 擴展溫室氣體統(tǒng)計核算的內(nèi)容，充實多層次統(tǒng)計核算體系

目前我國初步建立起國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體統(tǒng)計核算體系。從國際經(jīng)驗來看，尚有兩個重要的缺項：第一是針對政策的溫室氣體統(tǒng)計核算；第二是針對產(chǎn)品的溫室氣體統(tǒng)計核算。前者主要服務于對政策的績效評價，后者主要用于對產(chǎn)品全生命周期的碳足跡核算。從統(tǒng)計技術的角度看，上述層級的溫室氣體統(tǒng)計核算已經(jīng)進入可以操作的階段；但從數(shù)據(jù)的可得性的角度看，在我國推行針對政策和產(chǎn)品的溫室氣體統(tǒng)計核算尚有重大的數(shù)據(jù)缺口有待彌補。“雙碳”目標的確立提供了對溫室氣體統(tǒng)計核算從頂層設計上進行優(yōu)化升級的契機。要滿足多種政策目標，特別是實現(xiàn)精細治理，必須為針對政策和產(chǎn)品的溫室氣體統(tǒng)計核算預留數(shù)據(jù)基礎。

5. 協(xié)調(diào)部門事權，提高溫室氣體統(tǒng)計核算的整體績效

絕大多數(shù)溫室氣體排放數(shù)據(jù)是根據(jù)活動水平數(shù)據(jù)與排放因子進行測算的結果。因此溫室氣體的統(tǒng)計核算水平首先取決于活動水平數(shù)據(jù)的準確完善程度，其次取決于排放因子是否較好地體現(xiàn)了國家、地區(qū)、行業(yè)的特殊情況。溫室氣體活動水平數(shù)據(jù)依賴于部門統(tǒng)計，特別是能源統(tǒng)計和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計。在相當長的時間內(nèi)，溫室氣體的核算曾經(jīng)較多地依賴能源統(tǒng)計，國家溫室氣體清單的編制需要依靠能源平衡表。隨著應對氣候變化的事權在部門間的重新安排，特別是隨著生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計提供數(shù)據(jù)的能力和規(guī)模大幅度增長，需要平衡和協(xié)調(diào)負責能源統(tǒng)計和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計的部門之間的事權。特別是在國家應對氣候變化及節(jié)能減排領導小組之下，應建立相應的統(tǒng)計協(xié)調(diào)工作機制，對于溫室氣體統(tǒng)計核算中出現(xiàn)的部門間協(xié)調(diào)問題做出動態(tài)回應。