《能源法》：破解可再生能源補(bǔ)貼和消納問題的堅(jiān)強(qiáng)保障

:4月10日，國家能源局就新的《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《能源法》）向社會(huì)公開征求意見。征求意見稿首次明確國家將可再生能源列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，“可再生能源”一詞在意見稿中出現(xiàn)24次之多。毫無疑問，這對(duì)于風(fēng)電、太陽能等可再生能源的長(zhǎng)期發(fā)展是利好的，但對(duì)于當(dāng)下可再生能源企業(yè)和行業(yè)面臨的亟需解決的難題，《能源法》能夠從哪些方面提供保障呢？

（來源：微信公眾號(hào)“綜合開發(fā)研究院” ID:cdiorg 作者：王倩中國（深圳）綜合開發(fā)研究院銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心）

近年來，補(bǔ)貼拖欠和消納困難成為壓在可再生能源頭上的兩座大山。

（一）補(bǔ)貼拖欠持續(xù)加劇，已嚴(yán)重影響可再生能源企業(yè)的生存和行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

我國自2006年實(shí)施可再生能源固定電價(jià)補(bǔ)貼以來，可再生能源實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足發(fā)展。至2019年底，我國可再生能源裝機(jī)規(guī)模已達(dá)7.7億千瓦，占全國電力總裝機(jī)的38.4%?？稍偕茉凑?a href="http://msthinker.com/news/article-1860.html" target="_blank">一次能源消費(fèi)總量比重達(dá)到12.5%左右，比2005年翻了一番。但隨著可再生能源的規(guī)模擴(kuò)張，補(bǔ)貼需求不斷攀升，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口不斷加大，補(bǔ)貼拖欠現(xiàn)象日益嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017-2019年的補(bǔ)貼資金年度累計(jì)缺口分別達(dá)到1500億元、2331億元、3000億元以上，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)到10000億元。2019年底，全國人大常委會(huì)關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實(shí)施情況的報(bào)告指出，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼資金來源尚未落實(shí)。

我國可再生能源企業(yè)以民企居多、業(yè)務(wù)單一且融資能力較弱，企業(yè)在測(cè)算成本時(shí)，均是按照補(bǔ)貼正常發(fā)放為前提來測(cè)算，補(bǔ)貼在企業(yè)現(xiàn)金流中所占份額較高，因而補(bǔ)貼一旦拖欠，將導(dǎo)致企業(yè)面臨現(xiàn)金流危機(jī)。尤其是2018年光伏“531”新政后，在多重因素夾擊下，光伏產(chǎn)業(yè)遭遇巨額債務(wù)壓頂。為紓解財(cái)務(wù)困境，民營(yíng)資本不得不紛紛出售電站資產(chǎn)?？傮w上，受制于補(bǔ)貼拖欠問題，下游電站運(yùn)營(yíng)商、中游項(xiàng)目承建商和上游設(shè)備生產(chǎn)或零部件供應(yīng)商普遍面臨困難，企業(yè)陷入融資難、現(xiàn)金流吃緊、債務(wù)危機(jī)的旋渦，甚至產(chǎn)生了三角債所形成的“互害模式”?？梢哉f，補(bǔ)貼拖欠已嚴(yán)重影響到擁有近400萬就業(yè)人員和年投資規(guī)模近6000億元的行業(yè)的發(fā)展，既不利于“六穩(wěn)”大局，又有損于國家信用。國家已加快了新增項(xiàng)目去補(bǔ)貼進(jìn)程，推進(jìn)全面平價(jià)上網(wǎng)，但對(duì)于存量項(xiàng)目的巨額補(bǔ)貼拖欠問題，至今尚缺乏有效解決途徑。（二）消納難題已在很大程度上得到改善，但仍然無法從根本上得到解決?？稍偕茉纯焖僭鲩L(zhǎng)帶來的另一個(gè)問題是消納不足導(dǎo)致的棄風(fēng)棄光現(xiàn)象。2015年開始我國棄風(fēng)棄光現(xiàn)象引起重視后，國家采取了一系列政策措施進(jìn)行調(diào)控，使得棄風(fēng)棄光問題總體上得到改善，棄風(fēng)棄光率持續(xù)下降，但部分地區(qū)情況依然較為嚴(yán)重。2019年全國棄風(fēng)電量總計(jì)169億千瓦時(shí)，同比減少108億千瓦時(shí)，平均棄風(fēng)率4%，同比下降3個(gè)百分點(diǎn)，棄光率降至2%，同比下降1個(gè)百分點(diǎn)。風(fēng)電、光伏消納難的問題主要集中在西北省份。新疆、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)棄風(fēng)率仍超5%，分別為14%、7.6%和7.1%，棄風(fēng)電量合計(jì)136億千瓦時(shí)，占全國棄風(fēng)電量的81%。西北地區(qū)棄光電量占全國的87%。西藏、新疆、甘肅三省棄光率分別為24.1%、7.4%、4.0%，青海棄光率則提高至7.2%，均大幅超過全國平均棄光率。2019年5月國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》采用“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”替代了在2018年三次征求意見稿以及原有國務(wù)院和國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額制”名稱，這一改變，即是要明確把促進(jìn)可再生能源消納作為政策初衷，并從政策設(shè)計(jì)上對(duì)政府能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類主體的責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，推動(dòng)可再生能源的保障消納。《通知》提出自2020年1月1日開始全面進(jìn)行正式考核。但《通知》印發(fā)距離正式考核時(shí)間較緊，留給地方制定政策實(shí)施方案和完善配套的時(shí)間并不充足，對(duì)未完成考核的主體的懲罰措施和力度也并不強(qiáng)硬，對(duì)于這一政策能否有效落地和發(fā)揮作用，業(yè)界也一直存在擔(dān)憂。

《能源法》對(duì)解決當(dāng)前的補(bǔ)貼拖欠和消納問題起到了促進(jìn)作用

事實(shí)上，我國早在2006年便出臺(tái)并開始施行《可再生能源法》，明確規(guī)定要嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，確立了以上網(wǎng)電價(jià)和費(fèi)用補(bǔ)償制度支撐可再生能源發(fā)展的機(jī)制。但由于我國能源領(lǐng)域一直缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的法律，導(dǎo)致一些子法律法規(guī)存在法規(guī)間不夠協(xié)調(diào)、執(zhí)行不夠到位等問題，進(jìn)而出現(xiàn)上述一系列實(shí)際問題。

針對(duì)消納難問題，首先，《能源法》第一條明確將優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為立法目的之一，第四條、第三十二條中明確提出優(yōu)先發(fā)展/開發(fā)可再生能源，推動(dòng)低碳能源替代高碳能源，這首先從法律上明確了可再生能源的優(yōu)先地位，為解決其消納問題提供了核心保障。接著，《能源法》又對(duì)保障可再生能源消納提出了具體制度安排。第四十四條明確了可再生能源目標(biāo)制度，第四十五條確立了可再生能源消納保障制度，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會(huì)用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。供電、售電企業(yè)以及參與市場(chǎng)化交易的電力用戶應(yīng)當(dāng)完成所在區(qū)域最低比重指標(biāo)。這兩條法規(guī)將對(duì)2019年5月印發(fā)的《通知》中的“可再生能源電力消納保障機(jī)制”以立法形式保駕護(hù)航，以確保該機(jī)制的實(shí)施有法可依。針對(duì)補(bǔ)貼問題，《能源法》第四十五條提出“國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)交易情況相應(yīng)調(diào)整可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策”，意味著補(bǔ)貼政策將根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整，給補(bǔ)貼退坡的靈活性調(diào)整預(yù)留了空間。對(duì)于新增項(xiàng)目，國家已經(jīng)開始實(shí)施或者明確提出了平價(jià)上網(wǎng)的時(shí)間表，但對(duì)于存量項(xiàng)目而言，這一表述意味著，面對(duì)不斷增大的補(bǔ)貼資金缺口，國家希望存量項(xiàng)目企業(yè)不能完全寄希望于等補(bǔ)貼，而是要積極采取市場(chǎng)交易手段獲得收入，紓解現(xiàn)金流困難。下一步，可再生能源目標(biāo)制度和消納保障制度可以從制度上保障可再生能源電力能夠進(jìn)入電力市場(chǎng)完成交易，但可再生能源企業(yè)是否能夠在與其他電源競(jìng)爭(zhēng)中獲得可觀收益，支撐企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，國家將視情況來決定要不要給予補(bǔ)貼或其他形式的支持，《能源法》在補(bǔ)貼這一塊預(yù)留了空間。

落實(shí)《能源法》，助力補(bǔ)貼和消納問題根本解決的建議

《能源法》對(duì)可再生能源的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展做出了制度安排，確保有法可依，但針對(duì)當(dāng)前的緊迫問題，并不能提供徹底的解決方案，還需要在《能源法》框架下，采取針對(duì)性的舉措予以有效解決。

（一）積極有為，運(yùn)用財(cái)政和金融手段化解補(bǔ)貼拖欠問題，紓解企業(yè)困難，穩(wěn)定行業(yè)發(fā)展。4月17日中共中央政治局會(huì)議提出發(fā)行抗疫特別國債，要以更大的宏觀政策力度對(duì)沖疫情影響。鑒于補(bǔ)貼拖欠已對(duì)可再生能源企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)造成嚴(yán)重影響，疊加此次疫情對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈及整體經(jīng)濟(jì)的沖擊，可再生能源行業(yè)面臨斷崖式下降的危機(jī)，恐動(dòng)搖我國可再生能源全球領(lǐng)導(dǎo)者地位，建議將可再生能源補(bǔ)貼納入特別國債支持范疇，由財(cái)政部使用特別國債資金向可再生能源企業(yè)發(fā)放拖欠的補(bǔ)貼，促使可再生能源企業(yè)恢復(fù)“供血”和“造血”機(jī)能。此外，可加大對(duì)可再生能源企業(yè)的金融支持力度，鼓勵(lì)可再生能源企業(yè)創(chuàng)新融資方式，加快已列入補(bǔ)貼清單發(fā)電項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化進(jìn)程，進(jìn)一步通過市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)入良性發(fā)展通道。《能源法》第四十六條提出，國家制定相關(guān)財(cái)政、金融和價(jià)格等政策，支持可再生能源開發(fā)利用。這也為采取特別國債、信貸等手段解決存量補(bǔ)貼問題提供了法律依據(jù)。（二）加快落實(shí)可再生能源目標(biāo)制度和消納保障制度，完善實(shí)施方案和配套政策體系。如上文所述，《通知》規(guī)定可再生能源電力消納自2020年1月1日起開始考核，但截至目前，多數(shù)省份的實(shí)施方案仍未發(fā)布。為此，2020年3月2日，國家發(fā)改委和國家能源局共同印發(fā)了《省級(jí)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱的通知》（簡(jiǎn)稱《大綱》），以便為省級(jí)能源主管部門和電網(wǎng)企業(yè)編制本地區(qū)實(shí)施方案提供參考。事實(shí)上，從目前少數(shù)幾個(gè)省份發(fā)布的實(shí)施方案來看，對(duì)于消納保障機(jī)制落地實(shí)施涉及的一些核心關(guān)鍵問題仍未進(jìn)行足夠細(xì)化。如，《通知》和《大綱》以及實(shí)施方案中均提到，市場(chǎng)主體可自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書（簡(jiǎn)稱“綠證”），對(duì)應(yīng)可再生能源電量替代消納量，但對(duì)于綠證交易市場(chǎng)機(jī)制、消納量交易市場(chǎng)機(jī)制、兩種機(jī)制之間的銜接，以及未來如何與全國碳交易市場(chǎng)機(jī)制等銜接都未有提及。事實(shí)上，我國綠證交易自2017年推出以來，一直交易低迷，遠(yuǎn)未發(fā)揮預(yù)期作用，原因是多方面的，缺乏強(qiáng)制約束力的自愿認(rèn)購體系無法刺激需求，綠證市場(chǎng)交易機(jī)制遠(yuǎn)未完善，價(jià)格機(jī)制未理順都是其中的重要原因，未來“平價(jià)上網(wǎng)+綠證”模式是否能夠以及如何支撐可再生能源行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，這些都是接下來迫切需要解決的問題。

原標(biāo)題:《能源法》：破解可再生能源補(bǔ)貼和消納難題的堅(jiān)強(qiáng)保障