新電改 五年！|電改五年風(fēng)云錄

:伸出一只腳，人很容易失去暫時的平衡，要么縮回來，要么邁出另外一條腿。當(dāng)觸及電力體制改革深層次的矛盾不斷被揭示和暴露，這一步邁得尤為艱難。

（來源：微信公眾號“中國電力企業(yè)管理”ID：zgdlqygl）

五年的時間并不長，但值得記錄的遠(yuǎn)比被遺忘的多。在這場以放開售電側(cè)倒逼發(fā)、輸、配、用的改革中，充當(dāng)了市場化降價主力的發(fā)電側(cè)，同時也承受著規(guī)模擴(kuò)張后的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；輸電端“立”了成本監(jiān)審的“初本”，卻仍未徹底“破”掉“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的“舊賬本”；配網(wǎng)中的售電主體成為電力市場中最活躍的份子，而增量配電卻險(xiǎn)些由“棋子”成為“棄子”；當(dāng)新的商業(yè)模式不斷試水與跳水，行業(yè)內(nèi)期待萌生的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)仍然“霧里看花”。

即便矛盾復(fù)雜，化解不易，但電網(wǎng)管理體制的轉(zhuǎn)變，行業(yè)與企業(yè)發(fā)展方式的重置，以及電價水平和形成機(jī)制的調(diào)整，都讓用戶首次找到了“當(dāng)甲方的感覺”。

五年的時間并不短，但需要改變的不比被認(rèn)同的少。盡管電力行業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)緊密相連，電力市場建設(shè)也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)理論和普適模式，但在這場以復(fù)雜技術(shù)條件為約束的經(jīng)濟(jì)體制改革中，決策者制定的游戲規(guī)則，以及市場主體的經(jīng)濟(jì)行為始終決定著改革的成本與紅利。當(dāng)規(guī)則、框架，這類“容易做的”技術(shù)性問題都解決了，該以何種運(yùn)行邏輯和行業(yè)思維調(diào)和行政之手、市場之手，以及社會各個層面的手，將成為電力體制改革物理架構(gòu)之上，決定“怎么改”甚至是“該不該改”的核心條件。

對于所有改革的參與者來說，無論是出于浪漫的假設(shè)，還是先驗(yàn)的思辨，對于已有的和該有的，不平衡的和被平衡的，該管的與該放的，始終存在不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)和激烈爭辯，所幸的是，圍繞各方利益的博弈與交鋒所做的積極探索和實(shí)踐，都讓新電改的前路逐漸清晰起來。對于在意這個時代的人來說，那些曾經(jīng)激烈的、膠著的、迂回的，甚至是虛幻的，都將伴隨著2020年版《中央定價目錄》中透露出“讓市場回歸市場”的決心，留下自己的印記，見證后工業(yè)時代中我國新一輪電力體制改革的前行。

“降電價”下市場效率與電價體系的邏輯

對于長期身處于傳統(tǒng)且封閉環(huán)境的電力行業(yè)而言，“市場”因神秘而充滿魅力。正是由于這樣的未知，在“轉(zhuǎn)軌”過程中不斷上演著“試錯”與“糾錯”。好在，問題從未被忽視，矛盾也從未被擱置。

長協(xié)風(fēng)云

作為對接電力市場建設(shè)的最佳窗口，電力直接交易被認(rèn)定為電力市場化建設(shè)的最佳突破手段，全國不少地區(qū)在2004年首次開市的“直購電”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大交易電量、頻次，以及市場主體范圍，直接交易機(jī)制也屢屢在市場主體參與的公平性上取得突破。

“隨著煤炭黃金十年的結(jié)束，發(fā)電企業(yè)的利潤從2012年開始實(shí)現(xiàn)逆襲，同時發(fā)電行業(yè)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，逐漸從上一輪電改規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式中走出來。新電改來了，當(dāng)時大家都認(rèn)為這一輪改革應(yīng)該是針對中間環(huán)節(jié)的改革，特別是其中還有一句對于電價‘價格合理’的‘承諾’，但是到最后，哪個發(fā)電企業(yè)也沒有想到過后續(xù)廝殺會如此激烈。”發(fā)電企業(yè)人士說。

正是這一場“無準(zhǔn)備”的戰(zhàn)爭，讓山西省所有發(fā)電企業(yè)幾乎都被卷入了國內(nèi)電價壟斷第一案。

根據(jù)公開資料顯示，2016年初，山西省電力行協(xié)組織部分火電企業(yè)在太原市西山酒店召開了火電企業(yè)大用戶直供座談會。會上，9家電力集團(tuán)，15家獨(dú)立發(fā)電廠簽字通過了《山西省火電企業(yè)防止惡意競爭保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》，其中“根據(jù)市場情況，各大發(fā)電集團(tuán)及發(fā)電企業(yè)，按照成本加微利的原則，測算大用戶直供最低交易報(bào)價，省電力行協(xié)加權(quán)平均后公布執(zhí)行”的條款，直接明確了2016年山西省第二批直供電價“較上網(wǎng)標(biāo)桿電價降幅不高于0.02元/千瓦時”。

經(jīng)后續(xù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查后認(rèn)定，多項(xiàng)證據(jù)顯示涉案單位按約定價格實(shí)施了壟斷協(xié)議，交易電量約250億千瓦時，約占第二批交易量逾85%，交易額近80億元。正因如此，所有涉事單位被開出共計(jì)約1.3億元罰單。

在行政處罰文件下發(fā)后，山西省電力行協(xié)和19家單位對行政處罰存在明顯異議，認(rèn)為山西省正處于經(jīng)濟(jì)下行期，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，山西火電企業(yè)面臨巨大的經(jīng)營壓力，電力市場各類主體在改革探索階段面臨復(fù)雜性和艱巨性，應(yīng)該“允許試錯”。

初聽下來，申辯方的理由似乎“情有可原”，但是，如果將相關(guān)事件復(fù)盤到整個2016年山西省電力直接交易，則又會得出不同的結(jié)論。

事實(shí)上，在山西省經(jīng)信委制定的《2016山西電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易工作方案》中，將2016年電力直接交易切分成兩個部分進(jìn)行，一部分是第一批電解鋁企業(yè)的專場交易，另一部分是其他被允許進(jìn)場的第二批直接交易用戶的年度交易。在被人為切割的兩個市場中，電解鋁企業(yè)直接交易平均價格只有0.133元/千瓦時，與第二批直接交易價格相差甚遠(yuǎn)，這也直接引發(fā)了參與第二批交易用戶的不滿，才有了后續(xù)壟斷交易的“暴雷”。

在市場化改革初期，地方政府部門出于對省內(nèi)經(jīng)濟(jì)保護(hù)的心理，以及對于市場概念理解的偏差，在并不完備的游戲規(guī)則中，最容易上手的直接交易也更容易被其他手控制，最終淪為政府降電價的工具。后續(xù)在市場氛圍更為濃厚的珠三角地區(qū)打響的“長協(xié)大戰(zhàn)”，多多少少真正有了些市場競爭的火藥味。

售電公司——這一電力市場化改革萌發(fā)的新生主體，如鯰魚一般攪動著廣東電力市場的一汪春水。

在股市樓市中，“買漲不買跌”是約定俗成的道理，但是在電力市場中，卻呈現(xiàn)“買跌不買漲”的態(tài)勢。2016年廣東售電市場啟動之初，發(fā)電企業(yè)月度競價讓利較標(biāo)桿電價降低超多0.1元/千瓦時；當(dāng)長協(xié)讓利不斷拉低發(fā)電企業(yè)降價4分的心理預(yù)期時，省內(nèi)發(fā)電企業(yè)只能眼睜睜的看著售電公司賺得盤滿缽滿，同時還要填補(bǔ)用戶越來越大的胃口。

“用戶不關(guān)心降價的科學(xué)性，只想知道讓利的底線在哪里，電力交易正從少數(shù)人的紅利逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪愿＠?，這其中的轉(zhuǎn)化必然給電力市場本身帶來諸多連鎖反應(yīng)?！睒I(yè)內(nèi)人士說。

2017年末，隨著煤價的一路飆升，同時市場化率不斷走高的趨勢愈發(fā)明顯，高成本的發(fā)電機(jī)組逐漸感受到了“保本”的壓力，發(fā)電企業(yè)逐漸從市場的血拼中摸清了獨(dú)立售電公司的套路，而后，“與其讓中間商賺走差價，不如以低價搶占客戶資源”，成為發(fā)電企業(yè)與獨(dú)立售電公司“抗衡”的策略。

據(jù)媒體報(bào)道，“截至2017年11月初，某央企發(fā)電集團(tuán)所屬售電公司用度電讓利8分以上的價格，最高甚至到到9分，大規(guī)模拓展用戶，但是對于獨(dú)立第三方售電公司，最多只給出了7.5分的差價，到了本周，因大部分電量已通過自有售電渠道解決，價差調(diào)回6.8分?！?/p>

無論是基于2016年長協(xié)降價鋪墊下形成對2017年價格的樂觀判斷，還是通過無限制降價占領(lǐng)市場的經(jīng)營策略已經(jīng)開始遭到業(yè)內(nèi)一致排斥，在維持兩周有余的“批零倒掛”期間，基本沒有獨(dú)立售電公司成功用手上8分以上的電量合同從電廠買到過電量。

有利益的地方就有廝殺，市場并沒有責(zé)任讓所有主體都活下來。對于獨(dú)立售電公司而言，要么大量違約，要么承擔(dān)損失。

“單純以價格戰(zhàn)形成的市場混戰(zhàn)，其結(jié)果往往是滅敵一千，自損八百，不利于產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)售雙方能否在交易中保持理性分析，根據(jù)自身實(shí)際情況和用戶需求給出差異化策略，才能穩(wěn)住長遠(yuǎn)發(fā)展?！贝罄颂陨澈螅?dú)立售電公司深諳“剩者為王”的游戲規(guī)則。

此后，對于省內(nèi)市場的混亂局面，電力主管部門通過調(diào)整市場供需比，強(qiáng)勢控制住了非理性價格廝殺，后續(xù)的長協(xié)市場也逐步趨于明朗。在2019年年度長協(xié)簽約開始的第二天，廣東一發(fā)電企業(yè)以“邀請征詢”的方式向售電公司和電力用戶開始了2019年度雙邊協(xié)商電量的洽談工作，發(fā)電廠讓利幅度死守在“盈虧邊界”4分半。同時，在2018年12月月度集中競價交易中，統(tǒng)一出清價格比標(biāo)桿電價僅下降0.026元/千瓦時，創(chuàng)下歷史新低。

從2016年3月，廣東首批13家售電公司正式入場，到2017年偏差考核下售電公司“幾家歡喜幾家愁”，再到2019年售電側(cè)行業(yè)集中度和分化日趨明顯，被賦予眾望的售電公司，基本圓滿地完成了售電側(cè)“多途徑培育市場主體，放開準(zhǔn)入用戶購電選擇權(quán)”的初期改革重任。隨著“賺差價”這類毫無技術(shù)含量的售電公司陸續(xù)退出，被譽(yù)為“真正具有提升市場效率”的技術(shù)型售電公司，已經(jīng)開始期待在現(xiàn)貨市場中大展拳腳。

但不曾想，對于完備市場規(guī)則和配套價格體系的預(yù)設(shè)場景，卻在廣東首次現(xiàn)貨試結(jié)算中，被著實(shí)潑了一盆冷水。

電價困惑

2019年9月，廣東某售電公司員工在交易中心門口拉起了醒目的橫幅——“強(qiáng)烈抵制與中長期交易沖突的假現(xiàn)貨，強(qiáng)迫高買低賣”。事實(shí)上，利益受損的不僅只有這一家售電公司，包括發(fā)電、電網(wǎng)在內(nèi)的大量市場主體均對正在進(jìn)行的現(xiàn)貨按周試結(jié)算表示不滿，迫于壓力，廣州能源局于當(dāng)天叫停了相關(guān)工作。

事件的起因，源于現(xiàn)貨試結(jié)算中“順價”價格與現(xiàn)行的目錄電價度電倒掛的2分錢。表面上看，這是一場中長期交易與現(xiàn)貨市場接軌中的技術(shù)“翻車”——在“順價”模式中，若想讓長協(xié)電量轉(zhuǎn)換后對價格起到穩(wěn)定作用，則需要每一個日前結(jié)算時段的合約電量與日前中標(biāo)電量之比都接近90%。但是在2018年底簽訂的19年度中長期合同仍按照價差模式執(zhí)行，并未與用戶約定交易結(jié)算曲線。

在實(shí)際操作中，現(xiàn)貨市場的出清價格曲線并不與現(xiàn)行調(diào)度機(jī)制中的統(tǒng)調(diào)曲線吻合，簡化后的市場規(guī)則設(shè)計(jì)使不同用戶間用能習(xí)慣的實(shí)際差異，造成了售電公司需要通過“高價”購買現(xiàn)貨彌補(bǔ)差額，在現(xiàn)貨結(jié)算與長協(xié)電量中的“高買低賣”，實(shí)質(zhì)上造成了在“用戶獲利不變、發(fā)電獲利不變”的前提下售電公司的“硬虧損”。

在廣東省后續(xù)發(fā)布的相關(guān)文件中，以繼續(xù)沿用價差傳導(dǎo)方式，由電網(wǎng)企業(yè)“兜底”了售電公司“倒掛”的價差，廣東省也成為8個現(xiàn)貨交易試點(diǎn)中唯一不采用輸配電價進(jìn)行結(jié)算的省份。

彼時現(xiàn)貨市場建設(shè)的“火車頭”，卻在此時淪為理論付諸于實(shí)踐的“風(fēng)暴眼”，其背后的矛盾遠(yuǎn)不是建立了合同關(guān)系，或者是“打破統(tǒng)購統(tǒng)銷”就可以輕松化解的。

“現(xiàn)在我們觸及到了改革的深層次問題，現(xiàn)貨市場結(jié)算價格與降價后的目錄電價倒掛，這不僅是兩套電價體系究竟要用一套的問題，甚至還涉及到要不要改革的問題?！眹夷茉淳帜戏奖O(jiān)管局盧勇在公開場合表示。

據(jù)了解，在環(huán)境約束下，目前廣東省內(nèi)燃?xì)鈾C(jī)組裝機(jī)容量超過3000萬千瓦，占省內(nèi)電源裝機(jī)比重近25%，其中近半機(jī)組承擔(dān)省內(nèi)基荷電源的角色。在放開發(fā)用電計(jì)劃和電力市場逐步拓維的背景下，為了使這批電改前投產(chǎn)的高成本機(jī)組參與市場，且不推高市場出清價格，廣東省采取了度電0.2元的燃料補(bǔ)貼方式對參與市場的燃?xì)鈾C(jī)組進(jìn)行補(bǔ)貼，而這部分補(bǔ)貼由省級電網(wǎng)公司代理，通過購銷差價在市場用戶中按照用電量分?jǐn)偂?/p>

“我們測算過，在2019年5、6月份進(jìn)行的6天市場模擬運(yùn)行中，以價差傳導(dǎo)方式電網(wǎng)公司承擔(dān)的燃?xì)鈾C(jī)組補(bǔ)貼為1.19億元，如果按照這個比例還原到365天，年補(bǔ)貼資金接近80億元。這其中還不包括廣東要上的千萬千瓦海上風(fēng)電，以及2020年投產(chǎn)的垃圾發(fā)電。如果使用了輸配電價，這80億補(bǔ)貼就要丟給市場來消化，而目前用戶用電的價格不允許漲價，高成本機(jī)組無法通過電價疏導(dǎo)，這樣的市場是沒有出路的。”盧勇說。

從上一輪“電力改革降價為先”，到此輪“以市場還原電力商品屬性”的邏輯框架，承載著“有序推進(jìn)電價改革，理順電價形成機(jī)制”使命的電力市場化改革成為本輪電改的第一要務(wù)。而以核定輸配電價轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營模式，以及在此基礎(chǔ)上確立的“市場化交易電價+輸配電價+政府性基金”的結(jié)算方式卻沒有跑贏行政降價“有形之手”，根源并不僅限于依附在原電價體系的各類補(bǔ)貼。

從此前多輪行政降價措施，到今年疫情后對非高耗能企業(yè)電費(fèi)的階段性減免，再到此次電網(wǎng)“硬扛”不難看出，電網(wǎng)企業(yè)很大程度地承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角色。交叉補(bǔ)貼、社會責(zé)任，這些非商業(yè)化的社會目標(biāo)，使得現(xiàn)行的電網(wǎng)收益模式下，以“統(tǒng)購統(tǒng)銷”結(jié)算的綜合電費(fèi)更像是為非盈利性指標(biāo)“兜底”的保險(xiǎn)費(fèi)，或是為了在未來發(fā)揮調(diào)控價格水平的“蓄水池”。

而一旦執(zhí)行了輸配電價，那些難以得到輸配電價格成本監(jiān)審承認(rèn)的成本無法回收，使得電網(wǎng)企業(yè)沒有能力支付額外費(fèi)用解決地方政府的困難；那些并未被公布的輸配電價成本監(jiān)審細(xì)節(jié)，也在不斷地制造著新舊兩種電價體系“轉(zhuǎn)軌”過程中的正面沖突。而要么缺電，要么徹底打破現(xiàn)有電價平衡格局的兩難境地，則充分暴露出了輸配電價難以落地執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)尷尬。

業(yè)內(nèi)有這樣一句笑談“國外的教練帶不好中國足球隊(duì)，國外的市場模式也很難接中國的地氣”。這其中很大一部分原因，是由于在不同的發(fā)展階段、投資體制、省情國情中，我國電價被賦予的八大功能，使得電力體制改革已經(jīng)超脫了經(jīng)濟(jì)、電力的單一范疇。

但是，在市場化改革近半途的當(dāng)下，市場效率與電價體系仍未形成正相關(guān)的“激勵相容”，這其中或多或少還摻雜著國有企業(yè)職能轉(zhuǎn)變、市場設(shè)計(jì)以及電源規(guī)劃統(tǒng)籌對交易形成價格、輸配電價以及參與主體的約束。

電力市場化改革牽動著社會各個層面神經(jīng)，也在不同歷史時期肩負(fù)著不同的歷史使命。盡管強(qiáng)勢的行政干預(yù)著實(shí)給市場建設(shè)制造了現(xiàn)實(shí)阻礙，但在現(xiàn)階段的改革預(yù)期與降低企業(yè)用能成本的目標(biāo)并不相違背，執(zhí)行輸配電價也是電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式和實(shí)現(xiàn)市場效率的一體兩面。

雖然我們不能以10年后的理想模式來評判改革現(xiàn)狀，但是在現(xiàn)階段又是否能以“電價降了多少”作為唯一的評判標(biāo)準(zhǔn)聊以自慰？在被社會制度條件相允許，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的電力市場化改革道路上，若不想讓“理順電價體系，以市場配置資源”成為一紙空談，我國的市場建設(shè)還有很長的路要走。