致命補貼：新能源產業(yè)的懸崖邊緣

時至今日，可再生能源補貼拖欠問題已將整個新能源產業(yè)推到了懸崖邊緣。

文／ 沈小波 李佩聰 李帥 周曉蘭

因可再生能源補貼不到位導致的一系列連鎖反應，正在改變著這個行業(yè)的游戲規(guī)則。

電站資產一度被看成企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)金奶牛，但2019年以來，新能源行業(yè)出售電站蔚然成風，尤其是民營企業(yè)手中運行的大量電站資產，在補貼不能兌現(xiàn)的背景下，越來越成為了燙手的山芋。

2019年6月，全球最大的光伏展會上海SNEC期間，一項收購震動了整個業(yè)界。保利協(xié)鑫擬將控股子公司協(xié)鑫新能源51％的股權轉讓給華能集團。前者是全球第二大的光伏電站運營商，截至2018年底光伏裝機達7．3GW。若此項收購最終完成，協(xié)鑫新能源控股權將轉手至華能集團。

協(xié)鑫新能源是協(xié)鑫集團重要的利潤來源之一，但其依靠舉債擴張的模式正在挑戰(zhàn)其現(xiàn)金流的運轉。新能源補貼的滯后，成為協(xié)鑫新能源的不可承受之重，最終迫使協(xié)鑫集團將多年培育的光伏電站資產轉手他人。

“電站業(yè)務更適合央企來做?！眳f(xié)鑫集團內部人士表示。其言外之意，央企可以獲得遠低于民營企業(yè)的融資成本，與需要大規(guī)模融資的光伏電站開發(fā)相匹配；更重要的是，央企的實力更加雄厚，能夠撐過補貼的拖欠期。

經過十幾年的發(fā)展，中國以風電、光伏為主的新能源制造業(yè)，已經發(fā)展為全球最具競爭力的產業(yè)；同期大規(guī)模開發(fā)的風力、光伏發(fā)電站，其累計裝機規(guī)模、新增裝機規(guī)模均已經多年位居世界第一。

與此同時，作為新能源補貼的可再生能源附加基金征收標準長期以來未能提高，其體量已難以匹配下游快速發(fā)展的風光電站規(guī)模，因此補貼缺口逐年擴大。捉襟見肘的補貼資金之下，是同此涼熱的電站運營企業(yè)。

在近期舉辦的多個新能源內部論壇上，即便是央企新能源業(yè)務的負責人，也大倒苦水，直言補貼滯后帶來的壓力已經愈發(fā)難以承受。數(shù)據(jù)顯示，多家具有大規(guī)模電站業(yè)務的中央企業(yè)，其補貼資金被拖欠的規(guī)模均已超過百億。

毋庸諱言，新能源補貼激勵了中國的光伏、風電產業(yè)從無到有、從弱到強，并刺激了下游風、光電站的快速發(fā)展，成為中國能源清潔轉型的重要推力。但在時下風電、光伏產業(yè)發(fā)展的新節(jié)點，新能源補貼拖欠已成為產業(yè)健康發(fā)展的嚴重桎梏，解決補貼拖欠已迫在眉睫。

不可承受之重

如果協(xié)鑫新能源控制權轉手華能最終落地，意味著協(xié)鑫集團多年來狂飆突進的下游戰(zhàn)略宣告終結。而終結協(xié)鑫下游戰(zhàn)略的，正是愈演愈烈的補貼拖欠問題。

2014年，協(xié)鑫集團控股的港股上市公司保利協(xié)鑫控股了另一家港股上市公司森泰集團，保利協(xié)鑫將光伏電站剝離至泰森集團后易名為協(xié)鑫新能源，專注于發(fā)展下游光伏電站業(yè)務。彼時，由于光伏電站為固定上網(wǎng)電價，電費收入穩(wěn)定，現(xiàn)金流可預見，業(yè)內普遍認為光伏電站是一種極為適合證券化的資產。

除協(xié)鑫新能源外，港股還有2015年江山控股收購光伏開發(fā)商中科恒源轉型為光伏電站開發(fā)商，以及招商新能源的光伏開發(fā)平臺聯(lián)合光伏（現(xiàn)易名為“熊貓綠能”）。

這些開發(fā)商當時對光伏電站證券化的前景十分樂觀。通過投資并網(wǎng)新的光伏電站，上市公司可以增加收入和利潤，推高股價，再通過股權進行低成本融資，繼續(xù)擴張電站規(guī)模，如此反復。

但這一邏輯很快被補貼拖欠的現(xiàn)實打破。普遍的補貼拖欠嚴重影響了上市公司的現(xiàn)金流，這些上市公司的股價長期低迷，股權融資通道近乎失效，只能退而求其次，選擇高成本的債務融資。

協(xié)鑫新能源從2015年開始大規(guī)模發(fā)展光伏電站，2015－2016年光伏裝機同比增長167％、114％，2017年開始降速，光伏裝機同比增長70％，2018裝機增長22％。截至2018年底，協(xié)鑫新能源總裝機為7309MW，裝機總量位列全球第二，僅次于國家電投。

股權融資通道不暢的背景下，協(xié)鑫新能源只能轉向債券融資，并向關聯(lián)公司借款。協(xié)鑫新能源年報顯示，2018年其有息負債同比增加超過50億元，總負債率高達84．1％，與2017年持平。與此相對應的，是規(guī)模愈發(fā)龐大的拖欠補貼。2018年協(xié)鑫新能源政府補貼應收款高達67．8億元。

一面是壓頂?shù)木蘖總鶆?，另一面是大量的補貼資金無法到賬補充現(xiàn)金流，導致協(xié)鑫新能源陷入一個危險的境地，最終促使協(xié)鑫集團下定決心，為協(xié)鑫新能源尋找新的買主。

事實上，協(xié)鑫新能源僅是補貼拖欠引發(fā)企業(yè)困境的一個標本。在新能源行業(yè)，無論是光伏還是風電，補貼拖欠困擾了全行業(yè)，下游電站資產越多，遭遇的補貼拖欠的壓力就越大。

根據(jù)國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成的測算，截至2018年底，可再生能源補貼拖欠已經達到2000億元人民幣，不算2019年以后的新增補貼，20年后補貼全部退出，合計需約3萬億元補貼資金。

可再生能源補貼資金長期拖欠，導致不少企業(yè)資金鏈斷裂、停產、瀕臨倒閉。獲得補貼的前提是首先進入可再生能源目錄，目前可再生能源目錄已經錄入了7批可再生能源項目。

在1－7批可再生能源目錄中，風電項目累計獲得補貼1282．9 5億元，占49．8％。相對于光伏而言，更早發(fā)展的風電進入目錄的項目較多。但不論是風電還是光伏，更多的項目不在目錄當中。

業(yè)內人士分析認為，目前，可再生能源附加不能大幅開源。若無新的財政補貼資金來源，國家第八批可再生能源補貼目錄申請和批準將遙遙無期。

補貼“拖延癥”

可再生能源發(fā)電補貼發(fā)放的初衷，本是一樁“有心栽花”的美事。然而回顧這些年的發(fā)展歷程，卻漸漸走成了“花開反成重負”的憾事。

2006年，國家開始征收可再生能源電價附加收入，并成為補貼資金的主要來源，可再生能源行業(yè)在政策和補貼的激勵下得到了長足的發(fā)展，增長迅速。2012年，財政部、國家發(fā)改委與國家能源局出臺《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》，發(fā)布了第一批可再生能源電價補貼目錄，經過審核進入補貼目錄的可再生能源項目，可以按規(guī)有序地拿到財政部發(fā)放的補貼。

從2012年6月至2018年6月，我國共下發(fā)了七批可再生能源電價補貼目錄。其中，2012—2014年下發(fā)了五批，2016年8月下發(fā)第六批目錄，第七批目錄于2018年6月正式下發(fā)。

從時間上可以看出，補貼目錄出臺的間隔在不斷地拉長。前四批項目申報并未出現(xiàn)大的滯后，在第五批開始出現(xiàn)滯后。從第六批可再生能源電價附加資金補助目錄開始，可再生能源發(fā)電項目從并網(wǎng)到確定進入目錄最快也要滯后一年半，可再生能源企業(yè)實際上拿到補貼需要兩年甚至更長的時間，承受著巨額補貼拖欠。

“不知何時并網(wǎng)項目可以進入補貼目錄，進入目錄不知何時可以拿到補貼，拿到補貼不知道下一筆何時可以到賬……”這些年來，可再生能源發(fā)電補貼目錄一批批地出，補貼一年年地拖，企業(yè)面對著同步走高的成本壓力，被拖欠的補貼只能計入應收賬款，等待著有朝一日補貼可以實際到位。

目前，第八批補貼項目申報仍未開始，甚至有消息稱財政部正醞釀停止第八批補貼目錄申報，這意味著2016年4月并網(wǎng)的項目，已經超過3年仍沒有進入補貼目錄，甚至可能不會再有機會。

在國家計劃發(fā)放補貼之初，并沒有預想到會面臨著如此之大的缺口。補貼拖欠的背后，有著可再生能源行業(yè)過快發(fā)展，和產業(yè)扶持政策彈性難以適應其節(jié)奏的矛盾。

原本國家發(fā)放補貼是為了鼓勵可再生能源發(fā)展達到“及格線”，卻沒有想到可再生能源發(fā)展有如出人意料的“逆襲生”一般，竟超跑了如此之多。

中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，截止2018年6月底，中國光伏總裝機容量為156GW，而進入前七批進入可再生能源補貼目錄的光伏電站規(guī)模共計約50GW，僅占目前中國總裝機規(guī)模的32％。截止2018年6月底，風電累計并網(wǎng)196GW，進入目錄的為140GW，約28％的風電項目未進入補貼目錄。除此之外，還有部分生物質項目未進目錄。

以發(fā)展迅猛的光伏為例，2016年3月份之后并網(wǎng)的光伏項目，均未進入可再生能源補貼目錄。而到2018年底，我國光伏裝機達到174．63GW。意味著有70％以上、總規(guī)模超120GW的光伏項目沒有進入補貼目錄。

2006年以來，經過6次上調電價附加征收標準，我國可再生能源附加費征收標準從最早的0．1分千瓦時，逐步提高至1．9分千瓦時，由國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加來組成補貼資金池予以支付。

目前可再生能源補貼資金來源以電價附加為主（約80％），財政補貼為輔（不超過20％）。2015年之前，補貼仍在有序發(fā)放，而隨著可再生能源規(guī)模發(fā)展和技術的快速進步，可再生能源尤其是光伏行業(yè)呈現(xiàn)了爆發(fā)式增長，補貼漸漸難承其重。

北京先見能源咨詢有限公司董事長彭立斌曾發(fā)文表示，“產業(yè)高歌猛進的同時，由于產業(yè)扶持政策彈性難以適應技術進步的超常發(fā)展，補貼資金需求增長與社會承受力有限的矛盾，構成了補貼拖欠的基礎環(huán)境?！?/p>

除可再生能源發(fā)展過快，可再生能源附加不能覆蓋之外，可再生能源征收率也并不理想。2017年底，國家能源局在《關于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答復的函》中針對可再生能源發(fā)展中補貼拖欠等問題進行了回復。

根據(jù)文件，補貼拖欠的原因主要在于可再生能源補貼資金應收盡收的難度較大，實際征收率僅85％左右，缺口主要是自備電廠未足額繳納電價附加基金，主要集中于新疆、甘肅、內蒙古和山東等地區(qū)。

對此，國家能源局表示下一步將會明確地方主體責任，加大可再生能源補貼資金的征收力度，但對于提高可再生能源電價附加征收標準的建議，在當時的情況下難度較大。彼時，我國可再生能源補貼拖欠額度已過千億。中國光伏行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，可再生能源補貼拖欠已累計達1127億元。

這種背景下，眾多依賴補貼的可再生能源企業(yè)困境求生，不乏借高息貸款的企業(yè)，甚至有部分企業(yè)資金鏈斷裂導致停產，通過變賣下游電站以改善現(xiàn)金流狀況成為不少企業(yè)的選擇。

2019年6月19日，財政部公布為可再生能源電價附加收入安排的支出預算為886億元。優(yōu)先足額及時支付光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨立電力系統(tǒng)等涉及民生的項目。對于其他發(fā)電項目，按照各項目補貼需求等比例撥付。

雖然這將有助于填補前七批項目大約三分之二的補貼缺口，但是還有眾多未進入補貼目錄的新可再生能源項目。彭博新能源財經估算，如不采取其他措施，補貼赤字將在未來25年給項目持有企業(yè)持續(xù)帶來壓力。

補貼拖欠轉移法

受制于補貼拖欠，光伏電站投資運營商資金壓力難堪重負，融資能力差的民營企業(yè)紛紛出售光伏電站斷臂求生，而此時能夠有能力接受這些電站的可能只有融資成本相對較低、承受能力較強的國有企業(yè)。

反觀新能源的另一主角風電，盡管電站投資運營的以國有企業(yè)為主，但是同樣由于補貼拖欠的問題，造成國家、電站投資運營商、設備供應商之間形成“三角債”的惡性循環(huán)。

在風電行業(yè)中，風電投資運營商拖欠供應商欠款已成為行業(yè)的公開秘密，這部分被拖欠的費用被稱之為無息負債，盡管這部分資金對于投資運營商來說也屬無奈之舉，但對于供應商而言卻是事關生死的巨大負擔?！叭绻锨饭?0億的應付款，那么一年就可以節(jié)省超過1億的財務費用?！庇腥巳绱祟A測。

由于補貼拖欠，電站運營商無錢支付整機企業(yè)的設備費用，整機制造商又將壓力向零部件供應商傳遞，如此惡性循環(huán)致使整個產業(yè)鏈出現(xiàn)諸多隱患。

以風電巨頭金風科技為例，2019年一季度報顯示，其應收賬款超過164億元，占總資產的18．94％。此外，有的企業(yè)應收賬款占比總資產甚至超過30％。

一方面，由于費用的拖欠，部分供應商無法維持經營，資金鏈緊張，甚至斷裂。另一方面，“三角債”導致的產業(yè)鏈相關企業(yè)的資金問題，使得產品質量問題愈發(fā)突出，到最后受害者仍然還是運營企業(yè)。

作為電站收購方和持有方，大型國企在融資能力上遠優(yōu)于民營企業(yè)，承受補貼拖欠的能力也更強。但是，隨著審計規(guī)則的變化，大型國企面對補貼拖欠也顯得憂慮重重。

在一次新能源閉門會議上，一位國企新能源負責人對于補貼拖欠顯得憂心忡忡目前《可再生能源電價附加資金補助目錄》已經公布了七批，第八批的公布較之以往已經滯后，如果項目不列入目錄之中，財務報表又該如何呈現(xiàn)？最近，我們和國家審計署進行了艱難的溝通，新能源拖欠的欠費要不要列入到企業(yè)的收入當中，如果不列入收入當中，整個行業(yè)可能會出現(xiàn)大范圍的虧損。屆時，整個新能源行業(yè)還會保持現(xiàn)在快速發(fā)展的態(tài)勢嗎？

在會計核算中，收付實現(xiàn)制是以款項的實際收付為標準來處理經濟業(yè)務，確定本期收入和費用，能夠真實地反映當年的預算收支實際執(zhí)行結果。而權責發(fā)生制則是指在本期內已經收到和發(fā)生或應當負擔的一切費用，不論其款項是否收到或付出，都作為本期的收入和費用處理。

后者在反映企業(yè)的財務狀況時有其局限性。對于新能源企業(yè)來說，采用權責發(fā)生制——拖欠補貼確認收入，可能使企業(yè)的利潤表看起來經營很好，效率很高，但在資產負債表上可能沒有相應的變現(xiàn)資金而使企業(yè)陷入財務困境。

上述負責人還透露“目前國家電網(wǎng)已經按照收付實現(xiàn)制進行財務報表的編制，而不是我們平時常用的權責發(fā)生制，南方電網(wǎng)很快也要這樣做。”

對于很多的國企來說，補貼沒有拿到，但是由于已經計入了收入，所以還要繳納稅費，甚至有的公司還要分紅。有風電運營企業(yè)負責人無奈的表示“補貼的錢沒到手，卻要先借錢交稅，借錢分紅。”

進入2019年，關于新能源，尤其是光伏、風電的補貼問題有了新的突破——新增補貼問題有了解決方案，通過《關于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關工作的通知》、《關于2019年風電、光伏發(fā)電項目建設有關事項的通知》確定了風電、光伏平價和競價的發(fā)展方向，解決了新增風電、光伏項目的補貼問題，避免重蹈覆轍。

盡管目前新增補貼問題暫告一段落，但是對于巨大的存量補貼問題如何解決仍然是新能源頭上的懸梁之劍。

拖欠何解？

目前，解決可再生能源補貼拖欠問題的呼聲日漸高漲。由于補貼拖欠缺口大、拖欠周期長，企業(yè)現(xiàn)金流壓力較大，甚至一些小企業(yè)都出現(xiàn)了現(xiàn)金流枯竭的經營困局。因此，如何解決補貼拖欠問題成為研究可再生能源健康持續(xù)發(fā)展離不開的話題。

關于補貼拖欠的解決方法，業(yè)內已經有了不少討論。綜合業(yè)內專家的觀點，無非是完善可再生能源補貼機制和輔助機制補充兩大類方法。

眾所周知，我國可再生能源補貼主要來源于從用電量中征收的可再生能源附加，此外還有少量財政專項補助。填補巨額補貼缺口首先要從源頭思考解決辦法，因此多位業(yè)內人士表示，可提高補貼資金征收標準。

盡管在2006年到2016年這十年間，可再生能源補貼征收標準已從0．1分／千瓦時提高到1．9分／千瓦時。但是隨著風電、光伏、生物質等新能源裝機的快速發(fā)展，補貼缺口問題日益嚴重，因此，2016年便已有光伏企業(yè)代表提出建議上調可再生能源附加標準，由目前1．9分／千瓦時上調至3分／千瓦時，并保證全部電量足額征收。

光伏行業(yè)專家王淑娟曾在《解決可再生能源補貼拖欠的五個途徑探討》一文中指出，根據(jù)風電、光伏項目平價上網(wǎng)的路線圖，現(xiàn)有的補貼征收情況，只要將補貼標準從1．9分／千瓦時提高到3分／千瓦時，基本就可以覆蓋住風電、光伏平價上網(wǎng)之前全部可再生能源的補貼需求。近幾年兩會期間，不斷有新能源行業(yè)代表呼吁提高可再生能源補貼資金征收標準，加大征收力度，以彌補資金缺口。

如上述所言，除提高補貼征收標準外，還應加大征收力度，尤其是對自備電廠欠繳費用的追回。理論上我國每年可征收的可再生能源發(fā)展基金超過900億元，但是實際征收的額度遠小于理論上的征收額度，導致我國可再生能源發(fā)展基金一直面臨著較大的缺口。

數(shù)據(jù)顯示，2012年至今，可再生能源附加的實際征收量比理論量少了1361億元。而“十二五”期間自備電廠拖欠的可再生能源電價附加約為400億元。由此可見，可再生能源補貼資金缺口大，很大一部分原因是自備電廠的拖欠。

2018年3月22日，國家發(fā)改委辦公廳下發(fā)了《燃煤自備電廠規(guī)范建設和運行專項治理方案（征求意見稿）》，文件中明確要限期整改未公平承擔社會責任問題，自備電廠自2016年起欠繳的政府性基金及獨家和系統(tǒng)備用費，應于2018年底前繳清；2016年之前欠繳費用應于3年內繳清。

然而，該文件最終未正式下發(fā)，自備電廠的附加追繳目前仍沒有成效。業(yè)內預計，如果自備電廠應繳費用追繳成功，那么未來每年預計能增加近300億元的可再生能源附加收入，將會有效緩解補貼缺口增加的問題。

另外，針對補貼拖欠周期長的問題，可以通過簡化可再生能源電價附加的征收和補貼申報、審批、撥付方式，進而縮短補貼發(fā)放周期。

上述方法均是從完善可再生能源補貼機制的角度出發(fā)，而在風電、光伏等新能源逐步邁向“平價”的過程中，國家也需要規(guī)劃建立一套輔助機制，在緩解新能源發(fā)電企業(yè)經營壓力的同時引導新能源產業(yè)加快向平價上網(wǎng)轉型。于是，“綠證＋配額制”成為了一種可能的選項。

所謂“綠證”即綠色電力證書，是國家對發(fā)電企業(yè)每兆瓦時非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有唯一代碼標識的電子憑證。2017年1月，國家發(fā)改委、財政部以及能源局三部委聯(lián)合發(fā)布了《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》，標志著我國綠色電力證書制度正式試行。

“綠證”的出現(xiàn)主要是為了緩解國家可再生能源補貼資金不足的壓力，進一步完善新能源電力的補貼機制，同時也是國家賦予新能源發(fā)電企業(yè)的一種主動管理現(xiàn)金流的權利。但是，截至2019年6月，全國風電“綠證”累計核發(fā)量已經達到2273萬個，實際交易量卻只有3．3萬個。即使按今年風電“綠證”最高成交價236．5元／個計算，對應補貼金額僅為780．45萬元，相較于當前風電補貼缺口而言，只是杯水車薪。

盡管“綠證”自誕生之初就肩負了替代補貼的使命。然而，面對拖欠已久的巨額補貼，尚處于自愿認購階段的“綠證”交易制度難以緩解補貼拖欠問題。

今年5月，“配額制”易名為“可再生能源電力消納責任權重”終于落地?！芭漕~制”不僅要解決消納問題，還要解決補貼缺口問題。于是，文件中提出了兩種補充（替代）方式以完成消納量，一是向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量，雙方自主確定轉讓（或交易）價格；二是自愿認購“綠證”，其對應的可再生能源電量等量記為消納量。隨著“配額制”的進一步實施，新能源發(fā)電企業(yè)將有望通過售賣“綠證”直接獲得現(xiàn)金流入。

未來，“綠證”交易制度是否與之前保持一致尚不明確，對此，國家能源局新能源司有關負責人也表示，后續(xù)“綠證”核發(fā)范圍、價格體系等“綠證”政策將根據(jù)消納保障機制實施情況適時調整完善，進一步確保兩者的有序銜接。因此，其對于補貼拖欠缺口的作用有多大，暫不明確。但綠色電力證書強制性約束交易的啟動將很大程度上填補巨額補貼缺口。

此外，還有業(yè)內人士建議財政部發(fā)行補貼式國債，既能解決補貼資金來源，也能提升金融機構對風電、光伏以及生物質等產業(yè)的信用評級，帶動更多資金解決補貼拖欠問題。