光伏項(xiàng)目升壓站等永久用地取得流程及法律要點(diǎn)

:編者按：中倫律師事務(wù)所郝利律師團(tuán)隊(duì)總結(jié)了長(zhǎng)期從事光伏電站項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、投資并購(gòu)和爭(zhēng)議解決相關(guān)法律服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特推出光伏電站用地疑難法律問題系列解析文章。本篇針對(duì)光伏項(xiàng)目永久用地部分征地過程中必須關(guān)注的法律要點(diǎn)，作為系列文章的第三篇，供相關(guān)人士參考和指正。

《土地管理法》的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及征收農(nóng)用地的，應(yīng)由有權(quán)批準(zhǔn)部門在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)。因此，光伏項(xiàng)目升壓站、綜合樓等永久用地部分，原則上均應(yīng)按照建設(shè)用地進(jìn)行管理，一般而言，其取得流程如下：

在前述征地流程的每個(gè)環(huán)節(jié)中，均存在相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，囿于文章篇幅，本次僅提出以下幾點(diǎn)，提示項(xiàng)目方重點(diǎn)關(guān)注：

一、項(xiàng)目用地應(yīng)符合土地利用規(guī)劃

根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕2號(hào)）的規(guī)定，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃審查，凡不符合法律規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。因此，若項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃等事項(xiàng)，則需報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)后，相應(yīng)調(diào)整土地利用規(guī)劃。

二、項(xiàng)目選址意見書和用地預(yù)審是項(xiàng)目備案階段的重要文件

雖然嚴(yán)格根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求而言，僅以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，需在核準(zhǔn)前取得選址意見書。但實(shí)踐中，對(duì)于很多光伏項(xiàng)目永久用地而言，由于其涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征地等相關(guān)批準(zhǔn)事項(xiàng)，相關(guān)部門通常也要求事先取得選址意見書，甚至將其作為提出用地預(yù)審的前提，故項(xiàng)目方仍需積極向項(xiàng)目地主管部門進(jìn)行咨詢。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法（2016修正）》（國(guó)土資源部令第68號(hào)）的規(guī)定，需備案的建設(shè)項(xiàng)目在辦理備案手續(xù)后，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)。項(xiàng)目投資方在取得有權(quán)發(fā)改部門的備案文件后，應(yīng)以項(xiàng)目公司名義提出用地預(yù)審申請(qǐng)。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）后，我國(guó)多地已經(jīng)可以將選址意見書和預(yù)審申請(qǐng)合并辦理，并可以直接網(wǎng)上申報(bào)，為項(xiàng)目方節(jié)約了不少時(shí)間。

三、光伏項(xiàng)目可以通過劃撥或出讓方式取得項(xiàng)目用地

除了出讓方式之外，《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《5號(hào)文》”）規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應(yīng)。而發(fā)(變)電主廠房設(shè)施及配套庫(kù)房設(shè)施、新能源發(fā)電工程電機(jī)，廂變、輸電(含專用送出工程)、變電站設(shè)施，資源觀測(cè)設(shè)施等屬于《劃撥用地目錄》的范疇。因此，光伏項(xiàng)目永久用地部分，在依法轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，可以采用劃撥方式獲得土地使用權(quán)。

四、項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，應(yīng)避免占用基本農(nóng)田

根據(jù)《土地管理法》第四十四條的規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。實(shí)踐中，尤其需要關(guān)注審批的主體，避免審批主體不適格而導(dǎo)致用地瑕疵。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，需要征用基本農(nóng)田的、需要征用基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的以及需要征用其他土地超過七十公頃的，均需要報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。其他建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

因此，項(xiàng)目公司應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各類土地屬性，合理規(guī)劃用地，避免出現(xiàn)占用基本農(nóng)田等需要國(guó)務(wù)院審批的事項(xiàng)，繼而增加審批難度，影響項(xiàng)目進(jìn)程。

五、土地征收和補(bǔ)償、安置應(yīng)由縣級(jí)以上政府實(shí)施

《土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！庇纱丝芍?，征地主體應(yīng)是縣級(jí)以上人民政府。而在實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)由鎮(zhèn)政府實(shí)際組織征地、發(fā)放征地補(bǔ)償款或簽署合作開發(fā)協(xié)議的情況，此時(shí)宜以縣政府的名義對(duì)外進(jìn)行處理，并由縣政府出具正式的授權(quán)委托文件。

《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第四款規(guī)定：“征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付?！蓖瑫r(shí)，《關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕237號(hào)）第十五條規(guī)定“未按期全額支付到位的，市、縣不得發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有權(quán)拒絕建設(shè)單位動(dòng)工用地。”

在實(shí)踐中，相關(guān)征地補(bǔ)償款項(xiàng)可能需要由項(xiàng)目公司先行支付，項(xiàng)目公司需與縣級(jí)以上人民政府簽署相關(guān)合同，及時(shí)全額支付相關(guān)費(fèi)用，否則可能會(huì)遭到村民阻工，繼而影響項(xiàng)目進(jìn)程。

六、只有取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書和建設(shè)用地規(guī)劃許可，項(xiàng)目用地才是合法的

首先，用地批準(zhǔn)文件是項(xiàng)目永久用地合法性的首要證明及重要節(jié)點(diǎn)，項(xiàng)目方至少應(yīng)在取得用地批準(zhǔn)書后，才能實(shí)際動(dòng)工用地，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的，可能遭受罰款、限期拆除、沒收新建建筑物和其他設(shè)施等行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，還可能涉及刑事責(zé)任。

其次，用地批準(zhǔn)文件還是進(jìn)一步辦理土地登記的前提，一般而言，以有償使用方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣國(guó)土資源主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。土地使用者繳納土地有償使用費(fèi)后，依照規(guī)定辦理土地登記。以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣國(guó)土資源主管部門向建設(shè)單位頒發(fā)《國(guó)有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，依照規(guī)定辦理土地登記。

另外，項(xiàng)目用地必須符合用地規(guī)劃，否則根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十九條等相關(guān)規(guī)定，對(duì)未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，縣級(jí)以上人民政府有權(quán)撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件；占用土地的，項(xiàng)目方應(yīng)當(dāng)及時(shí)退回；給當(dāng)事人造成損失的，項(xiàng)目方應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。