放開外資和民營企業(yè)準入限制 石油天然氣勘探開發(fā)“敞開大門”

隨著外資和民營企業(yè)準入限制放開，我國油氣體制迎來了“里程碑”式的重大改革。在當(dāng)前石油天然氣對外依存度逐年走高的情況下，加大開采力度是保障能源安全，提升供應(yīng)能力的有效手段。因而，放開準入限制將釋放石油天然氣勘探開采活力，有利于構(gòu)建全面開放條件下的油氣安全保障體系——

近日，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》取消了石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作限制，并將于7月30日施行。這意味著，石油天然氣上游勘探開發(fā)將向外資和民企敞開大門。

早在今年3月份，國家發(fā)展改革委提請全國人大審議的《關(guān)于2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》顯示，今年擬放開油氣勘探開采準入限制，積極吸引社會資本加大油氣勘探開采力度。

種種信號表明，石油天然氣行業(yè)上游將對外資和民營企業(yè)放開，我國油氣體制改革正迎來“里程碑”意義的重要時刻。

開放合作帶來機遇

“真沒想到對外資開放勘探開發(fā)來得這么快。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院教授董秀成坦言，我國油氣勘探開發(fā)放開，符合國家油氣體制改革的總體方向和基本原則，是改革的必然趨勢。

此輪油氣體制改革始于2017年。當(dāng)年5月份，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘探開采。

但長期以來，國內(nèi)僅有中石油、中石化、中海油、延長石油等少數(shù)國有石油公司具有這一資質(zhì)，其他資本進入石油和天然氣勘探開采存在障礙。

當(dāng)前，我國油氣體制改革的基本思路是“放開兩頭，管住中間”。兩頭是指油氣上游，即勘探開發(fā)和下游煉油化工銷售等，中間則是指油氣運輸、儲備、接收等。

董秀成表示，我國以往油氣體制改革總體以下游開放為主，包括煉油產(chǎn)業(yè)開放、對外貿(mào)易逐漸放松管制，以及成品油批發(fā)、倉儲和零售等業(yè)務(wù)的開放。由于油氣上游涉及國家油氣資源和礦業(yè)權(quán)，與能源安全密切相關(guān)，我國一直持謹慎態(tài)度。從這個角度上說，這次開放石油天然氣勘探開采，具有里程碑意義。

業(yè)內(nèi)人士表示，由于準入限制，以往民營油氣企業(yè)大多集中于下游，或者提供油田服務(wù)。隨著改革的深入，掌握一定程度上游資源成為這些民企的期盼。

此外，不斷有傳聞稱年內(nèi)我國將成立國家管道公司，并準備向第三方開放基礎(chǔ)設(shè)施。假設(shè)輸油輸氣管道限制解除，這些企業(yè)的運輸問題也將迎刃而解。

開放競爭并非壞事，比如中石化、中石油和中海油已經(jīng)互簽協(xié)議加大開采力度。7月8日，中石油和中石化就塔里木盆地、準噶爾盆地和四川盆地簽訂了聯(lián)合研究框架協(xié)議，共涉及雙方探礦權(quán)81個、總面積約30.58萬平方公里。7月10日，中石化又與中海油就渤海灣、北部灣、南黃海和蘇北盆地簽訂了合作框架協(xié)議，共涉及雙方探礦權(quán)19個、總面積約2.69萬平方公里。

廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強表示，以往“三桶油”有競爭也有合作，但以競爭為主，現(xiàn)在幾家企業(yè)聯(lián)手競爭力更強，有利于我國油氣行業(yè)發(fā)展。

加強開發(fā)保障供應(yīng)

董秀成表示，從我國整體改革開放大方向看，無論國際國內(nèi)形勢如何變化，我國對外開放的政策沒有改變。油氣行業(yè)進一步擴大開放，可以清晰表明我國政府全方位對外開放的決心。

目前，我國是世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國。繼2017年我國成為世界最大原油進口國后，2018年我國又成為世界最大的天然氣進口國。我國石油天然氣領(lǐng)域的對外依存度逐年上升，提高我國能源安全和資源保障能力迫在眉睫。

中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院發(fā)布的《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2018年我國石油進口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%;天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。

因此，保障能源安全必須加大油氣勘探開發(fā)力度，強化油氣供應(yīng)保障能力，構(gòu)建全面開放條件下的油氣安全保障體系。

董秀成表示，長期以來，少數(shù)幾家國有企業(yè)享有油氣勘探開發(fā)權(quán)，市場競爭主體少，易造成競爭不足、開發(fā)效率低、成本高等問題。“擴大開放可以在提高勘探開發(fā)效率的同時，增加我國油氣資源儲量，提高技術(shù)水平，提高油氣自給率。”

不得不說，美國通過市場化手段加快頁巖氣開發(fā)，為全球石油天然氣勘探開發(fā)引入市場機制做了很好的示范。以往，外資企業(yè)在我國開展石油天然氣勘探開采業(yè)務(wù)，必須采取同國有石油公司合作的方式。如鄂爾多斯的致密氣開發(fā)項目有道達爾參與，渤海海上油田項目有康菲石油參與等。林伯強表示，目前在石油天然氣勘探開采領(lǐng)域引入外資，可以先從引進先進技術(shù)開始，因為在非常規(guī)油氣上，國外技術(shù)比較強，可以先引進技術(shù)提升國內(nèi)勘探開發(fā)的技術(shù)水平。

市場格局將迎來改變

“目前來說，政策短期內(nèi)暫時不會觸動油氣上游勘探開發(fā)的基本格局。但長期影響深遠，將對國內(nèi)油氣市場格局和市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。”董秀成表示，為進一步擴大開放，下一步需要細化相關(guān)措施，及時修訂現(xiàn)行法律法規(guī)。

我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。在我國，中石油、中石化、中海油、延長石油4大國有石油公司享有油氣勘探開發(fā)的資質(zhì)。

同時，根據(jù)《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》，中國對外合作開采海洋石油資源的業(yè)務(wù)統(tǒng)一由中海油負責(zé)，中海油享有在對外合作海區(qū)內(nèi)石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的專營權(quán);中石油、中石化負責(zé)對外合作開采陸上石油資源的經(jīng)營業(yè)務(wù);在國務(wù)院批準的對外合作開采陸上石油資源區(qū)域內(nèi)享有與外國企業(yè)合作開展石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)的專營權(quán)。

同時，業(yè)內(nèi)人士表示，外資和民營企業(yè)要參與國內(nèi)油氣勘探開發(fā)，需要建立油氣區(qū)塊的競爭性出讓、流轉(zhuǎn)及退出機制。但長期以來，國內(nèi)油氣領(lǐng)域勘探開發(fā)的主體較少，區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機制不健全，競爭性還不夠。

目前，這一領(lǐng)域的政策措施也正在完善之中。今年4月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》指出，有序放開油氣勘查開采市場，完善競爭出讓方式和程序，制定實施更為嚴格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉(zhuǎn)管理辦法。

有關(guān)專家認為，油氣勘探開發(fā)是一個資本密集型、技術(shù)密集型行業(yè)，準入放開對于民營企業(yè)來說是機遇也是考驗。油氣勘探開發(fā)周期較長，需要有“放長線”的耐心，投資后短期內(nèi)取得效益的可能性很小。