當(dāng)中國在做“十三五”能源規(guī)劃時，美國人在做什么？

當(dāng)中國的媒體還在把《能源局組建專家委員會、開門做規(guī)劃落地》當(dāng)做新聞來報道時，美國的能源規(guī)劃早已在建模和數(shù)據(jù)這條路上探索了很多年。雖然建立在模型和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的能源規(guī)劃成本很高，但是沙盤模擬不必隨時改變政策，并且可賦予政策制定者更多的選項。當(dāng)然美國也面臨著各種利益糾葛，不過不管是尼克松時期提出汽油價格不能超過每加侖1美元，還是奧巴馬提出到2035年, 美國百分之八十的能源將來自可再生能源的目標(biāo)可都是數(shù)據(jù)建模的結(jié)果，否則誰也不敢說大話?！緹o所不能 文|曹寅】能源政策是對任何國家都十分重要的基礎(chǔ)政策，尤其是對美國這個全球第一大的能源消費(fèi)國來說。能源政策在美國是一種政策大類，具體包含法律法規(guī)、國際條約、投資補(bǔ)貼與激勵措施，節(jié)能方針，稅收和其他公共政策，政府規(guī)劃及戰(zhàn)略愿景等等。美國的能源政策是由聯(lián)邦、州和地方實體，比如縣決定的，美國的能源政策幾乎無所不包，既有對于具體車輛油耗，電器能耗的標(biāo)準(zhǔn)，也有規(guī)劃能源生產(chǎn)、分配和消費(fèi)的議題，油氣進(jìn)口量的上限，還有中長期能源消費(fèi)量的目標(biāo)等等，一部好的能源政策不僅僅能夠提高能源使用效率，改善自然環(huán)境，調(diào)控能源市場，更能夠從宏觀角度撬動經(jīng)濟(jì)增長，降低失業(yè)率，甚至影響地緣政治，因此在美國制定能源政策，是一件非常繁瑣復(fù)雜的工作，而了解美國如何制定能源政策也對我國的政策部門有著相當(dāng)指導(dǎo)意義。先談?wù)劽绹绾沃贫ㄕ?，政策制定或者立法在美國是一件多部門參與的工作，涉及很多政府部門以及非政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)，這是一個思想和行動相互促進(jìn)的循環(huán)，由問題開始，又由一個解決方案而結(jié)束。政策制定在美國一般分為以下三步：首先自然是確認(rèn)問題，一般會由媒體，公眾團(tuán)體或者政黨議員指出存在的問題，在這個過程中，一般背后都會有利益團(tuán)體的影子，或支持或反對，比如步槍協(xié)會反對槍支管理政策，制藥企業(yè)支持大麻銷售政策，新能源企業(yè)支持光伏政策等。另外，需要確認(rèn)的不僅僅是是否存在問題，更要緊的是確認(rèn)問題是否應(yīng)該由政府來解決，美國作為一個由新自由主義思想主導(dǎo)的商業(yè)社會，一向秉承著能由市場解決的問題，政府絕不插手的態(tài)度，因此在美國有很多看似不合理的現(xiàn)象卻合法。第二步就是制定政策了，這一步待會會重點(diǎn)介紹，在這里想說的是，在美國，政策制定與其說是一門精確計算的科學(xué)，更像是一種互相妥協(xié)的藝術(shù)，在政策制定的過程中，各種角色都會登場，比如總統(tǒng)的政策顧問，各部門的官員，議員，相關(guān)的協(xié)會和團(tuán)體，大公司，甚至外國政府。這些角色在政策制定過程都會提出自己的意見和方案，這些方案看上去都很有道理，有著豐富的數(shù)據(jù)，詳實的案例支撐論點(diǎn)，但稍稍一分析，就能看到這些方案是在為誰的利益而服務(wù)了，這些角色從一開始就互相角力，直到達(dá)成妥協(xié)，由于不同利益團(tuán)體的政治力量平衡一直處于動態(tài)變化中，因此政策制定過程中的波折甚至可以長達(dá)數(shù)年甚至十幾年，很多即將要通過的政策很可能會因為國會改選或者總統(tǒng)換屆而被束之高閣。最后一步才是政策審批和推行，在美國，一項政策得以通過可以有多種途徑。既可以以法律的形式由國會立法和總統(tǒng)簽字通過，也可以由總統(tǒng)以總統(tǒng)令的形式不經(jīng)過立法而通過，還可以由最高法院的大法官們以司法解釋的方式通過。但是政策獲得通過并不意味著政策會得到實施，由于美國有著聯(lián)邦和州兩層司法體系，因此一些爭議較大的政策在很多同執(zhí)政黨意見不同的州內(nèi)不會施行，或者不會完全實施。最典型的例子，就是奧巴馬推出的醫(yī)改政策，這項政策由于爭議過大，在很多州里面醫(yī)改政策并沒有得到100%的實施。能源政策也大抵如此，只是能源政策在制定過程中更為復(fù)雜，因為能源作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本要素，牽扯到方方面面的利益比替他領(lǐng)域更多，影響更深遠(yuǎn)。一旦政策制定發(fā)生偏差，比如過于激進(jìn)的可再生能源目標(biāo)，或者過于保守的電力需求預(yù)測，都將對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行帶來致命影響，因此，在美國制定能源政策，尤其是宏觀性能源政策是件非常具有挑戰(zhàn)性的工作，這也是為什么美國政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)在制定能源政策的時候十分重視建模的原因。所謂建模，就是通過建立數(shù)學(xué)模型來模擬能源系統(tǒng)的運(yùn)行，建立能源系統(tǒng)的模型是個相當(dāng)復(fù)雜且耗時耗力的過程，首先需要確定模型的邊界，亦即在多大的范圍內(nèi)建立模型，一縣，一州還是全聯(lián)邦？甚至全世界，是僅僅建立能源消費(fèi)和供應(yīng)模型，還是需要囊括更多的宏觀數(shù)據(jù)，比如GDP增長，失業(yè)率，碳排放數(shù)據(jù)等？這些議題都需要在模型建立前確定。由于能源是相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)，因此目前的能源系統(tǒng)模型有越建越大，越分越細(xì)的趨勢。舉個例子，美國能源部為了制定能源發(fā)展目標(biāo)的政策，使用了一個叫做ENERGY2020的模型，這個模型相當(dāng)復(fù)雜，僅在能源需求模塊就需要上百個細(xì)分參數(shù)，囊括了幾乎各種形式的能源消費(fèi)需求，包括三種居民用能需求：單家庭居住，多家庭居住，農(nóng)村和郊區(qū)家庭，還包括超過40種商用和工業(yè)用能需求大類，亦即三種交通用能需求（乘用，貨用，野外），這些能源需求還被細(xì)分為八種能源使用方式：過程加熱，空間加熱，水加熱，其他介質(zhì)加熱，制冷，照明，溫度調(diào)節(jié)，電機(jī)用能等，能耗類型也被細(xì)分成各種類型，包括石油，天然氣，煤炭，電力，太陽能，風(fēng)力以及生物質(zhì)，另外燃料也被細(xì)分成30多種燃料產(chǎn)品，比如乙醇，汽油，柴油等。在具體交通領(lǐng)域用能模型中，竟然劃分為45種交通工具，包括轎車，卡車，越野工具，巴士，列車，飛機(jī)，船舶以及替代性燃料車輛等等。而在能源供應(yīng)模塊中，ENERGY2020模型也劃分的非常細(xì)致全面，包括電力，石油，天然氣，精煉油氣產(chǎn)品，乙醇，天然氣，煤炭等。如此龐大的模型，可想而知其設(shè)計和修正需要多么龐大的人力和時間，當(dāng)初為了設(shè)計這個模型，承包的公司用了250人年的時間，換算一下，也就是需要500人的超大專業(yè)團(tuán)隊，工作半年才能做出這個龐大模型，成本雖高，但卻十分物有所值，因為你無法隨便調(diào)整經(jīng)濟(jì)實體的實際政策來進(jìn)行效果試驗，但在模型中你可以隨便怎么調(diào)整，要變得僅僅是參數(shù)而已，甚至還可以使用最極端的情境來模擬災(zāi)難性后果以制定應(yīng)急措施，這樣的沙盤模擬可以賦予政策制定者更多的選項。而且這樣的模型一旦設(shè)計完畢，只要美國的能源結(jié)構(gòu)不發(fā)生天翻地覆的變化，此模型就可以一直重復(fù)利用，以后可以用于其他能源政策的制定，甚至還可以用于企業(yè)的商業(yè)決策，而需要更新的僅是參數(shù)，最多也就是根據(jù)新的用能和供能模式的變化而微調(diào)模型而已。多年來，美國政府提出了很多能源類政策，比如尼克松時期提出汽油價格不能超過每加侖1美元，卡特時期曾提出美國的石油進(jìn)口量將永遠(yuǎn)不超過1977年的石油進(jìn)口量，奧巴馬則提出到2035年, 美國百分之八十的能源將來自可再生能源的目標(biāo)。這其中很多政策就使用了模型，區(qū)別僅在于模型大小和數(shù)量而已。【無所不能特約作者，曹寅，邁哲華投資管理咨詢有限公司 (The Martec Group)咨詢總監(jiān)】