王毅：呼吁設(shè)立“十四五”碳排放總量控制制度

　　▲在“十四五”時期設(shè)立碳排放總量控制指標及相應(yīng)制度，取代現(xiàn)有的能源消費總量控制指標。

　　▲能源消費總量控制的關(guān)鍵就是控煤，用碳排放總量控制代替能源消費總量控制，不僅可有效降低煤炭使用增量及其占比，且不限制清潔能源、尤其是零碳能源的增長。

　　▲目標確定后，根據(jù)實際情況分地區(qū)實施“碳排放增量總量控制”和“碳排放減量總量控制”相結(jié)合的方式。

　　▲針對特定區(qū)域和行業(yè)，按照經(jīng)濟發(fā)展階段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級、能源替代潛力、空氣質(zhì)量和大氣污染控制要求等因素，采取分階段逐漸趨嚴的政策部署。

　　歷經(jīng)6年時間醞釀、7大試點運行，全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場（下稱“碳市場”）于2017年12月宣布啟動。作為我國應(yīng)對氣候變化、降低二氧化碳排放、履行國際減排承諾的重要手段，全國碳市場一經(jīng)亮相便受到世界矚目。

　　如今1年多過去，全國碳市場建設(shè)進度如何？其在碳減排方面起到了哪些推動作用？面對近期有質(zhì)疑認為，我國煤電裝機過多影響“減碳”目標，現(xiàn)實狀況又是什么樣的？帶著問題，本報記者獨家專訪了一直關(guān)注此項工作的全國人大常委會委員、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅。

　　碳市場不是快速起效的“靈丹妙藥”

　　需要方方面面做好工作

　　在王毅看來，碳市場作為有效降低減碳成本的經(jīng)濟手段，雖然得到許多專家推崇，但實際上，全球范圍內(nèi)鮮有成功的案例。正在啟動的中國碳市場將是現(xiàn)今全球最大的碳市場，對于全球應(yīng)對氣候變化而言意義重大，也是推動我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。因此需要充分吸取以往的教訓，明確方向和路徑，穩(wěn)健起步，完善制度，不斷創(chuàng)新，應(yīng)對風險，循序漸進，兌現(xiàn)承諾。宣布啟動全國碳市場可謂“跨出一大步”，但同時，推進過程也存在一些不可忽視的問題，“總體來看，碳市場發(fā)展的時間表、路線圖和優(yōu)先序至今仍不十分明確”。

　　王毅認為，盡管宣布啟動已有1年多，由于政府應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸等原因，全國碳市場建設(shè)進展有些滯后，制度設(shè)計等基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善，各利益相關(guān)方也未達成充分共識。

　　從技術(shù)角度看：一方面，目前尚未出臺有關(guān)碳排放權(quán)交易市場的管理條例、指導意見等相關(guān)制度，頂層系統(tǒng)設(shè)計不夠清晰，利益相關(guān)方責任不明確，一定程度上影響了具體工作的開展；另一方面，碳市場本身也需一套完整體系予以規(guī)范操作，涉及碳排放及碳資產(chǎn)的統(tǒng)計核算、初始配額分配、履約及監(jiān)管等各方面工作，并要構(gòu)建申報、注冊、交易、結(jié)算等系統(tǒng)。“碳市場屬于一個‘人造’市場，并非完全靠自由交易就能實現(xiàn)減緩目標，因此不僅要讓市場正常運行，還須附加相關(guān)的配套政策作為引導，包括總量控制和碳價調(diào)控等，同時加快能源市場改革和提高治理能力，才有可能助力長期減排目標的實現(xiàn)。”

　　結(jié)合現(xiàn)狀，王毅認為，全國碳市場從宣布啟動、市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、上線試運行、再到實現(xiàn)交易，需要一個過程。為了確保成功，成熟一步就向前邁一步，不應(yīng)急于求成，“即使正式運行，如何保證交易量的活躍度、碳價走向及履約，也是值得關(guān)注的問題。”

　　此外，針對近期有質(zhì)疑認為，我國煤礦產(chǎn)量仍在增加、煤電裝機容量上升，導致應(yīng)對氣候變化壓力加大，有可能影響“減碳”目標等觀點。王毅回應(yīng)稱，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是一個長期過程，轉(zhuǎn)型期的消費波動是正常的，即使我國碳排放達峰也將經(jīng)歷一個平臺期。但無論如何，通過采取煤炭消費控制等一系列措施，我國碳排放快速增長的局面實際已有初步扭轉(zhuǎn)。2018年，盡管全國煤炭消費量同比增長1%，但煤炭占一次能源消費總量的比例降至59%，“這也是該比重首次降到了60%以下，說明我們的用能結(jié)構(gòu)逐步完善、能源利用效率在不斷提高、碳排放強度進一步下降。”

　　王毅同時指出，我國對煤炭消費的控制力度從未減弱，但作為發(fā)展中國家，考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展、用電需求增加及大比例可再生能源提升門檻等因素，因此，現(xiàn)階段出現(xiàn)的波動是可以理解的。“不應(yīng)只盯著煤炭消費總量一個指標，可再生能源替代也不是僅靠簡單的價格、補貼就能解決，其涉及到智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)、分布式能源系統(tǒng)、多能互補、新能源開發(fā)等能源體系的升級改造，需要2.0版的更加全面的可再生能源發(fā)展政策。也就是結(jié)構(gòu)性變化需要相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新政策作為支撐，但可以肯定，減少煤炭消費和綠色低碳的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是大勢所趨，只要保持戰(zhàn)略定力、力度和節(jié)奏，相信我們極有可能在2030年前實現(xiàn)碳排放達峰的目標。”

　　“總之，碳市場不是一副能夠快速起效的靈丹妙藥，其建設(shè)發(fā)展涉及多部門、多行業(yè)、多區(qū)域協(xié)同配合，覆蓋社會經(jīng)濟從生產(chǎn)到消費的全過程。而能源轉(zhuǎn)型不會一蹴而就，這是一項需要不斷完善的系統(tǒng)性工作。”王毅如是說。

　　與能源市場相輔相成

　　用碳排放總量替代能源總量控制制度

　　針對上述制約，下一步工作如何開展？王毅認為，全國碳市場建設(shè)與能源市場相輔相成，可協(xié)同推進。以此為基礎(chǔ)，還可在“十四五”時期設(shè)立碳排放總量控制指標及相應(yīng)制度，取代現(xiàn)有的能源消費總量控制指標。通過碳排放總量和強度“雙控”，穩(wěn)健推動全國碳市場的建設(shè)運轉(zhuǎn)及減碳目標的實現(xiàn)。

　　“為實現(xiàn)2030年碳排放達峰目標，未來的經(jīng)濟和能源轉(zhuǎn)型路徑現(xiàn)已基本清晰。實際上，能源消費總量控制的關(guān)鍵就是控煤，用碳排放總量控制代替能源消費總量控制，不僅可有效降低煤炭使用增量及其占比，且不限制清潔能源、尤其是零碳能源的增長。同時也給地方政府更多選擇空間，在控煤和發(fā)展可再生能源之間尋求平衡，激勵地方政府提高可再生能源消費比重，同步實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型。”王毅稱。

　　具體而言，這究竟是一套什么樣的制度？王毅解釋，以碳排放總量控制為基礎(chǔ)，建立新階段溫室氣體減排制度，完善相應(yīng)的測量報告核查體系，促進產(chǎn)業(yè)、能源、交通、用地結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型。其目標制定，可與國家已有能源、環(huán)境約束性指標任務(wù)的分解考核有機結(jié)合，根據(jù)潛在經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展目標進行估算，并通過GDP增長、能耗強度、碳強度及其變化率等指標劃定碳排放總量的大致范圍，避免增加行政成本、確保政策實施效果。

　　“目標確定后，根據(jù)實際情況分地區(qū)實施‘碳排放增量總量控制’和‘碳排放減量總量控制’相結(jié)合的方式。針對特定區(qū)域和行業(yè)，按照經(jīng)濟發(fā)展階段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級、能源替代潛力、空氣質(zhì)量和大氣污染控制要求等因素，采取分階段逐漸趨嚴的政策部署。”王毅舉例稱，比如京津冀、長三角、珠三角等處于后工業(yè)化發(fā)展階段的地區(qū)，有些已率先提出2020前后排放達峰、煤炭消費總量負增長等目標，就可優(yōu)先實施減量控制；在中西部欠發(fā)達區(qū)及“十四五”時期無法達峰的行業(yè)，排放總量仍可能繼續(xù)增長，則可采取碳排放增量總量控制。

　　“對于長期目標而言，最初階段并不一定立刻達到很高水平的量化控制，而可通過‘十四五’規(guī)劃逐步向碳排放的絕對量減排過渡，尋找新思路和替代方案，為實現(xiàn)2030年目標的最后10年工作打好基礎(chǔ)，并為2030-2050年中長期總量下降做好準備。”王毅表示。 （文丨中國能源報記者 朱妍）