我國(guó)電力市場(chǎng)化改革的成績(jī)與方向

　　中發(fā)9號(hào)文頒發(fā)以來(lái)，我國(guó)電力市場(chǎng)化改革在電力市場(chǎng)“中國(guó)化”的道路上又經(jīng)歷了4年艱難的探索歷程。一方面，改革取得了顯著的成績(jī)，但另一方面也迫切需要更加明確的方向指引、研究解決好改革中遇到的重要問(wèn)題。本文就這兩個(gè)方面談點(diǎn)個(gè)人的認(rèn)識(shí)和看法。

　　1我國(guó)電力市場(chǎng)化改革在“中國(guó)化”的道路上探索前行，取得了顯著成績(jī)

　　回顧頭來(lái)看這一輪的電力市場(chǎng)化改革，我們可以歸結(jié)為以下幾個(gè)特征：

　　一是延續(xù)著“管住中間，開放兩頭”的電力市場(chǎng)改革總體設(shè)計(jì)思路。在上一輪電力體制改革中，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，組建了5大發(fā)電集團(tuán)，基本完成了發(fā)電側(cè)市場(chǎng)主體的培育。在本輪改革中，重點(diǎn)是放在售電側(cè)市場(chǎng)方面，絕大多數(shù)省份都開放了售電側(cè)市場(chǎng)，基本完成了購(gòu)電側(cè)市場(chǎng)主體的培育。在“放開兩頭”、形成多買多賣市場(chǎng)格局的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種市場(chǎng)機(jī)制和模式的建立進(jìn)行市場(chǎng)化改革的探索。與此同時(shí)，輸配電價(jià)改革取得了積極進(jìn)展，為“管住中間”創(chuàng)造了條件。這一改革思路符合網(wǎng)絡(luò)類公共服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)管制理論，也是國(guó)際上電力市場(chǎng)化改革的通行做法，市場(chǎng)參與各方在這個(gè)問(wèn)題上沒有多大分歧。2018年8月28日，中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司與神華集團(tuán)有限責(zé)任公司重組成立國(guó)家能源集團(tuán)公司，與培育多市場(chǎng)主體的改革大方向不完全一致，但這并不意味著否定國(guó)家電力市場(chǎng)化改革的大方向。只是在市場(chǎng)設(shè)計(jì)時(shí)需要更多地考慮市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題，最大限度地避免市場(chǎng)主體減少對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的負(fù)面影響。

　　二是采取了“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的電力市場(chǎng)化改革實(shí)施路徑。上一輪改革中，根據(jù)5號(hào)文件精神，國(guó)家層面確定了東北、華東區(qū)域開展電力市場(chǎng)試點(diǎn)，制訂了實(shí)施方案，編制了運(yùn)營(yíng)規(guī)則，并從國(guó)家層面大力推動(dòng)實(shí)施。本輪改革不再是自上而下的全面設(shè)計(jì)和推動(dòng)，而是鼓勵(lì)地方政府先行先試。國(guó)家層面只提市場(chǎng)化改革總體要求，而具體方案和規(guī)則由地方政府主導(dǎo)編寫并啟動(dòng)實(shí)施，鼓勵(lì)地方政府從多個(gè)方面分頭并進(jìn)，各個(gè)突破，形成了“百花齊放”的改革態(tài)勢(shì)，成功營(yíng)造出了聲勢(shì)浩大、勢(shì)在必行的電力市場(chǎng)改革良好氛圍。

　　三是選擇了“先起步，后規(guī)范”的電力市場(chǎng)化改革實(shí)施策略。從各地已經(jīng)出臺(tái)的實(shí)施方案和運(yùn)營(yíng)規(guī)則來(lái)看，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)先運(yùn)營(yíng)起來(lái)。各地的市場(chǎng)主體開始培育，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用也得到了一定程度的發(fā)揮。但是，在市場(chǎng)設(shè)計(jì)中，普遍顯得線條相對(duì)較粗，不同的市場(chǎng)規(guī)則之間存在重復(fù)、交叉，省間壁壘相對(duì)嚴(yán)重，對(duì)一些細(xì)節(jié)問(wèn)題，如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題、市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題，普遍缺乏深入研究和考慮。這些不足和問(wèn)題在市場(chǎng)建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中隨著經(jīng)驗(yàn)的積累在逐步改正和規(guī)范。這樣的實(shí)施策略可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的較快起步，雖然在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但從當(dāng)前我國(guó)迫切需要見到改革成效這一目標(biāo)要求的角度來(lái)看，這樣的策略是可以理解和接受的。

　　基于上述改革方略，經(jīng)過(guò)4年的艱苦努力，我國(guó)電力市場(chǎng)化改革取得了顯著成效，主要?dú)w結(jié)為以下幾個(gè)方面：

　　一是成功營(yíng)造了市場(chǎng)化改革良好氛圍，思想認(rèn)識(shí)得到了進(jìn)一步統(tǒng)一。9號(hào)文明確了電力市場(chǎng)化改革方向，1027號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了不要對(duì)逃避市場(chǎng)存在僥幸心理。政府也好，企業(yè)也好，從思想上逐步接受市場(chǎng)。雖然有的地方在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但是市場(chǎng)參與各方都在研究考慮如何完善市場(chǎng)、迎難而上，而不是選擇退回計(jì)劃模式、前功盡棄。

　　二是民營(yíng)資本規(guī)模化進(jìn)入，市場(chǎng)主體多元化使得市場(chǎng)改革呈現(xiàn)出不可掉頭之勢(shì)。隨著售電側(cè)市場(chǎng)改革的突破和推進(jìn)，民營(yíng)的售電公司規(guī)模不斷壯大，形成了推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的中堅(jiān)力量。在這樣的背景下，誰(shuí)都沒有剝奪具有民營(yíng)背景的售電公司參與電力市場(chǎng)的權(quán)力。多元化的市場(chǎng)主體另一個(gè)好處是有利于電力市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。

　　三是改革在多個(gè)方向上取得突破，市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到了初步發(fā)揮。電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易市場(chǎng)已經(jīng)在全國(guó)絕大多數(shù)省市實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，初步完成了售電側(cè)市場(chǎng)主體的培育，形成了市場(chǎng)化的價(jià)格和資源配置方案。國(guó)家確定了8個(gè)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)中，已有南方、甘肅、山西進(jìn)入了試運(yùn)行，其他省市也在紛紛醞釀啟動(dòng)。輸配電價(jià)基本完成了核定工作，并在多個(gè)售電側(cè)市場(chǎng)中實(shí)施。電力交易中心實(shí)現(xiàn)了相對(duì)獨(dú)立并基本完成了股份制改造。輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)全面推進(jìn)，多個(gè)地區(qū)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)并發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

　　四是市場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不斷積聚，為建設(shè)并運(yùn)營(yíng)好電力市場(chǎng)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，市場(chǎng)參與各方對(duì)電力市場(chǎng)的理解和認(rèn)識(shí)大大加深，電力市場(chǎng)研究從單純學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)為推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制中國(guó)化，從單純市場(chǎng)規(guī)則研究轉(zhuǎn)為推動(dòng)市場(chǎng)體系建設(shè)，從單純考慮電力市場(chǎng)自身運(yùn)營(yíng)效果轉(zhuǎn)為考慮市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)對(duì)上下游和電力行業(yè)未來(lái)發(fā)展的影響。這些經(jīng)驗(yàn)是下階段電力市場(chǎng)建設(shè)的寶貴財(cái)富，有利于提高市場(chǎng)建設(shè)的成效、規(guī)避市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2我國(guó)電力市場(chǎng)化改革迫切需要更加明確的方向指引和更加務(wù)實(shí)的問(wèn)題解決

　　成績(jī)固然顯著，困難依然重重。由于一些地區(qū)、一些部門對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)根本出發(fā)點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)電力市場(chǎng)知識(shí)的理解不夠深入和完備，對(duì)電力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和防范措施不夠到位，對(duì)電力市場(chǎng)改革中可能出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略不夠，導(dǎo)致在市場(chǎng)改革試點(diǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)了一些不足和問(wèn)題，也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。因此，當(dāng)前的電力市場(chǎng)化改革迫切需要更加的明確的方向指引，迫切需要妥善處理好遇到的矛盾和問(wèn)題，否則將影響到下階段改革工作的推進(jìn)。

　　1、電力市場(chǎng)化改革亟待來(lái)自電力行業(yè)自身發(fā)展需要的內(nèi)在推動(dòng)力

　　這一輪改革4年來(lái)，電力行業(yè)發(fā)展總體平穩(wěn)，也很好地保障了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，沒有出現(xiàn)大的波動(dòng)和問(wèn)題，因此這一輪市場(chǎng)化改革的推動(dòng)力集中來(lái)自行政力量，缺乏來(lái)自電力行業(yè)內(nèi)在發(fā)展需要的改革動(dòng)力。這正是這一輪改革盡管國(guó)家出臺(tái)了多個(gè)推進(jìn)改革的文件，但始終讓人感覺到推動(dòng)力不足的主要原因。

　　能源清潔化是可以預(yù)見的未來(lái)。近年來(lái)我國(guó)清潔能源快速發(fā)展，未來(lái)幾年清潔能源發(fā)展將實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變、從次要矛盾轉(zhuǎn)化為主要矛盾的飛躍，由此帶來(lái)人們觀念的轉(zhuǎn)變和政策制訂傾向性的調(diào)整，導(dǎo)致電力行業(yè)發(fā)展模式的變革和微網(wǎng)、儲(chǔ)能等新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生，倒逼運(yùn)營(yíng)機(jī)制的市場(chǎng)化。我們可以大膽預(yù)測(cè)，清潔能源的大規(guī)模消納將是來(lái)自電力行業(yè)內(nèi)部發(fā)展需要的市場(chǎng)化改革強(qiáng)大推動(dòng)力。

　　2、電力市場(chǎng)化改革迫切需要減輕市場(chǎng)建設(shè)的約束和包袱，給予市場(chǎng)建設(shè)以寬松的環(huán)境

　　市場(chǎng)自有其運(yùn)行規(guī)律，不以行政要求為轉(zhuǎn)移。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在計(jì)劃體制下，讓電力價(jià)格承載了太多的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大職責(zé)，導(dǎo)致了電價(jià)長(zhǎng)期偏離電力商品的真正價(jià)值。這種行業(yè)管理模式已經(jīng)成為了政府的慣性思維，很難在短期內(nèi)徹底改變。這是當(dāng)前在一些省里開展的發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易演變?yōu)樽兿嘟档碗妰r(jià)的手段的根本原因。在這樣的思維模式下，電價(jià)漲了不行、波動(dòng)大了不行，市場(chǎng)建設(shè)的條件變得非?？量蹋嬲氖袌?chǎng)機(jī)制難以建立，電力市場(chǎng)建設(shè)變得舉步維艱。因此，電力市場(chǎng)建設(shè)一定要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理思維，不能賦予市場(chǎng)太多的承載，給電力市場(chǎng)建設(shè)以寬松的環(huán)境，也使電力市場(chǎng)建設(shè)者放下包袱、輕裝上陣。

　　3、電力市場(chǎng)化改革迫切需要研究解決改革過(guò)程中遇到的“中國(guó)化”問(wèn)題

　　電力市場(chǎng)建設(shè)與一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。西方市場(chǎng)化程度高的國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)形成的市場(chǎng)環(huán)境使得電力市場(chǎng)化改革主要著眼于市場(chǎng)機(jī)制的設(shè)計(jì)。在我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境還處于建設(shè)和完善時(shí)期，在電力市場(chǎng)建設(shè)中需要考慮的因素也較西方市場(chǎng)化程度高的國(guó)家要更多一些、復(fù)雜化程度要更高一些。譬如，我國(guó)的發(fā)電市場(chǎng)主體基本上都是國(guó)有企業(yè)，相互參股現(xiàn)象十分普遍，考核評(píng)價(jià)機(jī)制較完全市場(chǎng)化的企業(yè)有較大差異，市場(chǎng)行為及其行為約束都呈現(xiàn)出很顯著的“中國(guó)特色”。因此，在將國(guó)外的電力市場(chǎng)理論應(yīng)用到我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中必須要進(jìn)行“中國(guó)化”設(shè)計(jì)和改造。

　　4、電力市場(chǎng)化改革迫切需要解決好因市場(chǎng)機(jī)制建立導(dǎo)致的制度重建和流程重構(gòu)問(wèn)題

　　當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)開展的電力市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)還僅僅局限于電力市場(chǎng)本身。但事實(shí)上，電力市場(chǎng)建設(shè)還有很多配套的制度重建和流程重構(gòu)工作要做，這些工作從廣義上來(lái)講也是電力市場(chǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容，不可或缺。譬如，現(xiàn)行的電力安全管理制度因市場(chǎng)機(jī)制的建立帶來(lái)的安全責(zé)任界定問(wèn)題、電力調(diào)度規(guī)程因市場(chǎng)機(jī)制的建立帶來(lái)的流程重構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)修訂問(wèn)題、電力行政處罰因市場(chǎng)機(jī)制的建立帶來(lái)的處罰依據(jù)和處罰手段變化問(wèn)題，等等。

　　電力市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)涉及觀念、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等諸多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)工程，難度很大，注定不可能一蹴而就。因此，電力市場(chǎng)建設(shè)需要堅(jiān)定改革信念，保持改革定力，做好攻堅(jiān)克難、打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。（上海電力大學(xué) 謝敬東）