平價上網(wǎng)進程加快 政府新能源補貼重點應改變

　　光伏的“5·31新政”提出來不得安排需國家補貼的普通電站，對2018年分布式光伏發(fā)電規(guī)模也限制為10GW，補貼也普遍降低0.05元/kWh。據(jù)統(tǒng)計，2018年獲得國家補貼的光伏發(fā)電裝機容量大致為25GW，然而，2018年光伏發(fā)電新增裝機容量超過40GW，超政府補貼規(guī)模限制，這樣應該大約超過15G的裝機沒有政府補貼。

　　市場似乎在證明光伏的增長不需要政府補貼，因此，此項被視為“行業(yè)急剎”的政策很可能是光伏平價上網(wǎng)的新起點。至少從短期看，該政策導致了光伏產(chǎn)業(yè)大幅度過剩，光伏產(chǎn)品價格大幅度下降，客觀上的確可以降低光伏成本，加快平價上網(wǎng)進程。

　　平價上網(wǎng)分為“用戶側平價上網(wǎng)”和“發(fā)電側平價上網(wǎng)”。在“能源十三五規(guī)劃”中，新能源平價上網(wǎng)被提出，并明確了“到2020年，風電要實現(xiàn)與煤電上網(wǎng)電價基本相當，光伏發(fā)電力爭實現(xiàn)用戶側平價上網(wǎng)”的目標。

　　目前風電標桿電價大致在0.4元~0.57元/kWh之間，光伏發(fā)電的標桿電價大致在0.5元~0.75元/kWh之間，而煤電標桿電價大致在0.2元~0.5元/kWh之間，平均銷售電價大致在0.3元~0.8元/kWh之間。所以，表面上，風電似乎可以實現(xiàn)平價上網(wǎng)，部分光伏發(fā)電也可以實現(xiàn)平價上網(wǎng)。當然，目前由于光伏風電比例比較小，輸配成本相對可控。

　　新能源發(fā)展初期在政府補貼支持下從無到有，目前產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模全球首位。隨著新能源的規(guī)模不斷擴大和技術水平的不斷提高，風電和光伏發(fā)電的技術成本也在不斷下降，已經(jīng)達到去補貼的標準。以光伏發(fā)電為例，2007年光伏組件價格為30元/W左右，2012年就下降至10元/W左右，2017年價格已經(jīng)降至2元/W以下，大致相當于累計裝機容量每翻一倍，產(chǎn)品成本降低35%。

　　另一方面，補貼來源于可再生能源電價附加，而電價附加應收盡收難度較大。如果政府補貼方式不做改變，補貼缺口將繼續(xù)擴大。因此，相應的補貼退坡并逐步實現(xiàn)平價上網(wǎng)勢在必行。

　　最近政府印發(fā)《關于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關工作的通知》（下稱《通知》），希望推進無補貼上網(wǎng)規(guī)模。注意從項目建設、投資環(huán)境、保障收益、配套電網(wǎng)建設、電力市場化交易、消納、預警管理、考核機制等多方面，明確了風電、光伏發(fā)電的無補貼平價上網(wǎng)的工作開展?？梢哉f，2018年起，政府的新能源發(fā)展政策發(fā)生了重大變化，加快了去補貼進程，在目前產(chǎn)能大幅過剩的情況下，中國新能源大規(guī)模平價上網(wǎng)或提前實現(xiàn)。

　　雖然《通知》中的平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目需要在落實消納能力和滿足預警管理的前提下才能開展，換句話說只有資源條件好、消納市場有保障的地區(qū)才能建設平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目。但是值得注意的是，由于平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目規(guī)模不受年度規(guī)模建設限制，而是作為超出規(guī)模建設限制的增量部分，這似乎使得相關企業(yè)燃起了希望，提振了行業(yè)信心。因此，獲得“增量”需要通過降低成本以實現(xiàn)平價上網(wǎng)或者低價上網(wǎng)，也在一定程度上進一步推進新能源平價上網(wǎng)的進程。

　　現(xiàn)階段新能源平價上網(wǎng)最大阻礙可能在于非技術成本方面，因此政府希望通過其他方式來降低非技術成本，實現(xiàn)平價上網(wǎng)。

　　首先中央放權于地方政府，地方政府可以通過在土地利用上鼓勵按復合型方式用地，以及在土地相關收費予以支持，避免不合理收費，從而降低項目的土地成本。還鼓勵發(fā)揮地方自主性，允許風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目享受地方政府性補貼，切實降低新能源項目的非技術成本。

　　其次，對風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)的項目實行保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購，即對風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目的發(fā)電量實行優(yōu)先調(diào)度全額上網(wǎng)，保障項目的收益和電量消納。而對于存在棄風棄光，則是將限發(fā)電量核定為可轉讓的優(yōu)先發(fā)電計劃，在全國范圍內(nèi)參加發(fā)電權交易，這也將一定程度降低項目的非技術成本。

　　最后，鼓勵通過可再生能源綠色電力證書（綠證）的交易獲得合理收益補償。目前綠證交易方式還不明確，需要通過多種措施引導風電、光伏的綠證市場化交易，從而更好地保障平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目的建設。

　　顯然，原來的補貼方式已經(jīng)不能滿足新能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府新能源補貼的重點需要改變，今后應該將補貼的重點轉向微網(wǎng)、分布式和電網(wǎng)穩(wěn)定性，以應對新能源裝機大幅增加對電網(wǎng)的技術和成本的影響。由于將來并網(wǎng)成本將是新能源平價上網(wǎng)的主要障礙，倘若平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目建設未能與配套的電網(wǎng)銜接好，平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目將不能很好地大規(guī)模開展。另外，實現(xiàn)分布式發(fā)電市場化交易以及就近直接交易需要智能微電網(wǎng)的支持。

　　而且，新能源發(fā)電的隨機性、間歇性和波動性的特點，將使并網(wǎng)難度隨著新能源的規(guī)模擴大而強化。大規(guī)模的新能源接入電網(wǎng)就需要電網(wǎng)不斷提高穩(wěn)定性，因此，為了平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目建成之后能夠順利并網(wǎng)運行，政府新能源補貼的重點應該轉向微網(wǎng)分布式和電網(wǎng)穩(wěn)定性上。

　　政府的新能源發(fā)展思路顯然發(fā)生重大變化，提出的效應措施應該有效，關鍵是現(xiàn)實中如何執(zhí)行和是否可以有效執(zhí)行。（林伯強 作者系廈門大學能源政策研究院院長）