劉漢元“兩會(huì)”提案能源篇：降低光伏企業(yè)稅費(fèi)，制定更具前瞻性的可再生能源發(fā)展目標(biāo)

:從3月3日起，全國正式進(jìn)入“兩會(huì)時(shí)間”，令人遺憾的是期盼已久的“兩會(huì)藍(lán)”卻沒有到來。能源轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)清潔能源替代關(guān)系著國計(jì)民生，是各屆代表歷來關(guān)注的重點(diǎn)。

3日上午，全國人大代表、通威集團(tuán)董事局主席劉漢元“兩會(huì)”媒體見面會(huì)在北京召開。這是劉漢元連續(xù)參加“兩會(huì)”的第22年。22年來，促進(jìn)可再生能源發(fā)展一直是他“兩會(huì)”提案的重要內(nèi)容。

去年，劉漢元的“兩會(huì)”提案涉及用可再生能源實(shí)現(xiàn)空氣環(huán)境“脫貧”,提高光伏扶貧質(zhì)量，讓光伏產(chǎn)業(yè)在市場化機(jī)制下發(fā)展，降低企業(yè)五險(xiǎn)一金繳費(fèi)比例等。今年劉漢元的提案主要包含“制定更具前瞻性的可再生能源發(fā)展目標(biāo)、減輕光伏產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、釋放市場流動(dòng)性、降低水產(chǎn)行業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等。”

會(huì)上，劉漢元明確表示光伏、風(fēng)電等可再生能源是實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的唯一必經(jīng)之道。

以下為劉漢元兩會(huì)提案中涉及可再生能源的部分：

一、 明確可再生能源發(fā)展方向 制定更具前瞻性的發(fā)展目標(biāo)

在《關(guān)于明確可再生能源發(fā)展方向 制定更具前瞻性發(fā)展目標(biāo)的建議》中，劉漢元代表談到，去年12月3日，在聯(lián)合國新一輪氣候大會(huì)上，聯(lián)合國秘書長古特雷斯指出，當(dāng)前各國的自主減排承諾已不足以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的2030年氣候目標(biāo)，需將現(xiàn)有水平提升3倍，才能實(shí)現(xiàn)將全球升溫控制在2度以內(nèi)的目標(biāo)，若想實(shí)現(xiàn)1.5度目標(biāo)，各國的自主減排承諾則需提升5倍。在隨后召開的G20峰會(huì)上，習(xí)近平總書記也再次指出，各方應(yīng)不折不扣履行在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》中的承諾，強(qiáng)化2020年前行動(dòng)力度，推動(dòng)全球綠色低碳轉(zhuǎn)型。加快推進(jìn)新一輪能源革命，控制全球氣候變暖、破解霧霾之困已迫在眉睫。然而，當(dāng)前國家相關(guān)部門對可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性認(rèn)識還不夠到位，未能從能源革命和國家戰(zhàn)略的高度，進(jìn)行有效統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策及發(fā)展目標(biāo)難以滿足我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的需要。

2016年12月，國家有關(guān)部門針對可再生能源發(fā)展先后密集出臺三份重要規(guī)劃文件，分別是《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略2016-2030》。三份國家層面出臺的權(quán)威規(guī)劃文件，都為我國2020年非化石能源消費(fèi)占比設(shè)定了15%的奮斗目標(biāo)。然而，本應(yīng)作為積極引領(lǐng)、指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，卻與產(chǎn)業(yè)和市場層面的實(shí)際發(fā)展產(chǎn)生了明顯偏差。截止到2017年底，非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)總量比重已達(dá)到14.2%，已經(jīng)非常接近2020年15%的目標(biāo)，這距離三份規(guī)劃文件出臺僅一年時(shí)間。我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也面臨著同樣的問題。2007年，國家在規(guī)劃光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，提出2020年裝機(jī)總量達(dá)到180萬千瓦，此后歷經(jīng)4次調(diào)整，最終確定到2020年底太陽能發(fā)電不低于1.1億千瓦。但截止2018年底，我國光伏裝機(jī)總量就已達(dá)1.7億千瓦。不難看出，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了規(guī)劃前面。因此，及時(shí)調(diào)整并制定更具前瞻性的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，無論從積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的角度，還是加快推動(dòng)我國能源革命，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展都具有十分緊迫且重要的意義。

去年11月1日，習(xí)近平總書記在京主持召開民營企業(yè)座談會(huì)并發(fā)表重要講話。期間，他聽取了10位企業(yè)家代表的發(fā)言，其中包括圍繞推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型和光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的匯報(bào)及三點(diǎn)建議：一是堅(jiān)定推動(dòng)我國能源革命，明確可再生能源方向，制定更具前瞻性的發(fā)展目標(biāo)，從目前來看，有條件實(shí)現(xiàn)非化石能源占比2020年20%、2030年30%、2050年超過50%的目標(biāo)；二是減免可再生能源稅費(fèi)，對這一新興產(chǎn)業(yè)減稅，財(cái)力能夠承受，又能加速平價(jià)上網(wǎng)的到來，預(yù)計(jì)2-3年內(nèi)發(fā)電成本可與煤炭發(fā)電相當(dāng)，實(shí)現(xiàn)完全市場條件下的平價(jià)上網(wǎng)；三是推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，光伏發(fā)電項(xiàng)目“短平快”，從立項(xiàng)到建成投產(chǎn)只需半年左右，能拉動(dòng)鋼鐵、水泥等產(chǎn)能利用，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、市場容量可以連續(xù)支撐每年上萬億的投資強(qiáng)度，既加快能源轉(zhuǎn)型又能拉動(dòng)綠色投資、還能起到穩(wěn)增長的作用。

聽取匯報(bào)后，習(xí)總書記現(xiàn)場有針對性地作出了重要指示和回應(yīng)，他指出：十八大以來，我們提出了‘五位一體’總體布局，提出必須牢固樹立并切實(shí)貫徹‘創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享’的五大發(fā)展理念，提出了綠色發(fā)展。在黨的十九大報(bào)告中，我們也提出要推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，減少煤炭消費(fèi)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)清潔發(fā)展?？倳涍€談到，特朗普政府上臺后宣布退出《巴黎協(xié)定》，為全球氣候治理蒙上了陰影，但是中國依然會(huì)信守諾言，堅(jiān)定不移的推進(jìn)節(jié)能減排，提高可再生能源占比，推動(dòng)能源革命，兌現(xiàn)我們在巴黎氣候大會(huì)上向全世界做出的莊嚴(yán)承諾。

當(dāng)前，全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都紛紛制定并不斷提升可再生能源發(fā)展目標(biāo)。美國經(jīng)濟(jì)總量最大、能源消費(fèi)量最多的加州，2017年已提前3年實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電比例超過33%的目標(biāo)，計(jì)劃到2030年一次能源50%以上來自可再生能源、2040年達(dá)到100%，并于去年9月再度立法將2030年的目標(biāo)提前到2025年完成；德國2017年全國可再生能源發(fā)電占比達(dá)到33.1%，計(jì)劃到2050年實(shí)現(xiàn)總發(fā)電中可再生能源占80%以上；法國計(jì)劃到2050年全國電力全部來自清潔能源。英國于2015年12月關(guān)閉了最后一家煤礦，并宣布近期將關(guān)閉國內(nèi)所有的燃煤電廠，作為世界上第一個(gè)開創(chuàng)煤電使用的國家，或?qū)⒊蔀榈谝粋€(gè)告別煤炭的國家。上述國家無一例外，光伏發(fā)電都是其可再生能源的第一主角，每個(gè)國家使用的大都是中國制造的光伏產(chǎn)品。

事實(shí)上，目前以光伏為代表的可再生能源，已經(jīng)完全具備了快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)能源根本轉(zhuǎn)型的總體條件。近十多年來，在全體從業(yè)者的前仆后繼、艱苦努力下，我國光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了從一路追趕、齊頭并進(jìn)，到全面超越歐美日韓等光伏強(qiáng)國的華麗轉(zhuǎn)身，推動(dòng)我國光伏產(chǎn)業(yè)一騎絕塵，占據(jù)了全球70%以上的市場份額。麥肯錫的研究報(bào)告顯示，中國光伏產(chǎn)業(yè)一騎絕塵，遙遙領(lǐng)先于美歐日韓，牢牢執(zhí)住了行業(yè)發(fā)展的牛耳，成為了比肩高鐵的“國家名片”之一。無論是解決國內(nèi)霧霾問題、環(huán)境和資源不可持續(xù)問題，推動(dòng)我國高質(zhì)量發(fā)展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發(fā)達(dá)國家跨過先污染后治理的老路，光伏產(chǎn)業(yè)都足以支撐我國制定更加積極的可再生能源發(fā)展目標(biāo)。

針對以上問題，劉漢元建議：1、堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)總書記關(guān)于推動(dòng)我國能源革命的重要指示，制定更積極的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，非化石能源占比2020年達(dá)到20%、2030年30%、2050年超過50%；2、制定具體可操作的配套實(shí)施方案，增強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行的剛性；3、減免可再生能源稅費(fèi)，加快我國能源轉(zhuǎn)型步伐。

二、減輕光伏發(fā)電企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

在《關(guān)于減輕光伏發(fā)電企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的建議》中，劉漢元談到，隨著化石能源的長期開采和使用，一方面資源的不可持續(xù)問題已日益凸顯，另一方面全球氣候變暖、環(huán)境壓力不斷加大，空氣質(zhì)量問題持續(xù)困擾著我國許多地區(qū)，加速推進(jìn)新一輪能源革命已迫在眉睫。與此同時(shí)，以光伏為代表的可再生能源，已經(jīng)具備了快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)能源根本轉(zhuǎn)型的總體條件。然而，去年5月31日，因補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大等原因，有關(guān)部門突然下發(fā)通知，將下半年光伏發(fā)電規(guī)模壓縮到原來的三分之一以下，6月1日立即執(zhí)行，給整個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，新能源上市公司連續(xù)跌停，市值損失3000多億；許多企業(yè)被迫停產(chǎn)，關(guān)停產(chǎn)資產(chǎn)規(guī)模超過2000億，行業(yè)遭受重創(chuàng)。正是這樣一個(gè)應(yīng)予鼓勵(lì)和扶持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一段時(shí)期以來，卻背負(fù)了沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，成為了阻礙行業(yè)不需要補(bǔ)貼、實(shí)現(xiàn)真正市場條件下平價(jià)上網(wǎng)并持續(xù)健康發(fā)展的最主要原因之一。

他談到，長期以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游各環(huán)節(jié)都被全額征收各項(xiàng)稅費(fèi)，主要包括25%的企業(yè)所得稅、16%的增值稅及其附加，還有海域使用費(fèi)、土地使用稅、印花稅、房產(chǎn)稅等多種稅費(fèi)，如再考慮社保因素，稅費(fèi)將更加驚人。僅從光伏發(fā)電端來看，每度電負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)就已經(jīng)達(dá)到1毛3分到1毛7分。

目前，根據(jù)現(xiàn)行上網(wǎng)電價(jià)結(jié)合光伏發(fā)電項(xiàng)目數(shù)據(jù)平均測算，企業(yè)實(shí)際繳納的度電增值稅達(dá)到6分到8分。企業(yè)獲得貸款后，作為成本很大占比的利息完全不能抵扣增值稅，加重了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)?；诖耍瑖抑贫讼嚓P(guān)政策，旨在減輕光伏企業(yè)的現(xiàn)實(shí)稅負(fù)壓力，如財(cái)政部、國稅總局于2013年9月下發(fā)了《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財(cái)稅〔2013〕66號），對光伏發(fā)電收入實(shí)行增值稅即征即退50%的政策。對此項(xiàng)政策，部分媒體解讀為光伏行業(yè)的一大利好消息，但仔細(xì)分析實(shí)則不然。由于光伏電站前期投資大，投資回報(bào)期長，設(shè)計(jì)系統(tǒng)壽命25年，要靠多年的發(fā)電銷售收入逐步收回投資。從財(cái)務(wù)角度看，一般光伏電站的進(jìn)項(xiàng)稅額需5至6年才能抵扣完，才可能繳納增值稅。但我國光伏發(fā)電從2013年起才開始真正成規(guī)模態(tài)勢發(fā)展，2014到2018年是發(fā)展的高速期。由此看來，只有極少數(shù)經(jīng)營很好的企業(yè)，才可能在2018年左右享受此優(yōu)惠政策，大多數(shù)企業(yè)無法切實(shí)享受。因此，該政策的初衷是好的，但實(shí)際執(zhí)行效果卻并未達(dá)到制定的初衷。

同樣作為前期投資大、投資回報(bào)期長的水力發(fā)電項(xiàng)目，國家已制定并下發(fā)了多項(xiàng)增值稅減免政策。如財(cái)稅〔2009〕9號文件第二條第（三）項(xiàng)明確規(guī)定，縣級及縣級以下裝機(jī)容量為5萬千瓦以內(nèi)（含5萬千瓦）的小型水力發(fā)電單位，可選擇按照簡易辦法依照6%征收率計(jì)算繳納增值稅，此后又出臺文件將“依照6%征收率”調(diào)整為“依照3%征收率”，進(jìn)一步減半征收小型水利發(fā)電項(xiàng)目的增值稅，切實(shí)減輕了水力發(fā)電企業(yè)的稅負(fù)。

此外，因光伏產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)都需要大量固定資產(chǎn)投入，資金占用量大、占用時(shí)間久、投資回報(bào)期長，因此不僅取得融資授信較為困難，額度空間也小。同時(shí)，光伏發(fā)電為重資產(chǎn)投入，大多數(shù)項(xiàng)目留存了大額期末留抵稅額，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從項(xiàng)目投建環(huán)節(jié)看，留抵稅額占光伏電站投資成本的比例超過10%，無疑增加了資金占用，加重了光伏發(fā)電企業(yè)的資金壓力。2018年6月27日，財(cái)政部、國稅總局下發(fā)了財(cái)稅〔2018〕70號文件，對部分行業(yè)企業(yè)退還增值稅期末留抵稅額，主要包括裝備制造等先進(jìn)制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)。其中，電網(wǎng)企業(yè)是指取得電力業(yè)務(wù)許可證（輸電類、供電類）的全部電網(wǎng)企業(yè)，光伏發(fā)電項(xiàng)目因其屬于發(fā)電企業(yè)（電力業(yè)務(wù)許可證為發(fā)電類），未納入此次退稅范圍。但由于光伏企業(yè)面臨前文提到的巨大資金壓力，存在退稅的緊迫需求。

為扶持我國光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展，財(cái)政部、國稅總局還于2008年下發(fā)財(cái)稅〔2008〕46號文，對符合政府規(guī)定的光伏發(fā)電企業(yè)，從項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬年度起，實(shí)行三年免征、三年減半征收所得稅的政策，這在一定程度上支持了光伏企業(yè)的發(fā)展。但根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢判斷，行業(yè)去補(bǔ)貼化將成必然，平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代即將到來，上述三年免征、三年減半征收所得稅的政策，雖然起到了一定的減負(fù)作用，但該定期減免優(yōu)惠在無補(bǔ)貼項(xiàng)目面臨的成本壓力面前，無異于杯水車薪，光伏發(fā)電企業(yè)仍面臨嚴(yán)峻的生存危機(jī)。

2018年以來，在黨中央、國務(wù)院持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境和減稅降費(fèi)的總體部署下，一系列普惠性減稅降費(fèi)政策相繼出臺并有效實(shí)施，切實(shí)減輕了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，對中國經(jīng)濟(jì)長期保持活力和全球競爭力具有重要意義。但目前，光伏產(chǎn)業(yè)等應(yīng)予以鼓勵(lì)和重點(diǎn)扶持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也僅享受到普惠性政策，未能明顯緩解綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重問題，亟待有產(chǎn)業(yè)傾斜導(dǎo)向的減稅降費(fèi)政策出臺，推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，助力平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代早日帶來，從而加快我國能源革命進(jìn)程。同時(shí)，以目前我國財(cái)力來看，完全有條件支撐對光伏發(fā)電稅費(fèi)的減免，其對財(cái)政收入的影響微乎其微。

針對以上問題，劉漢元建議：1、參照小型水力發(fā)電項(xiàng)目的增值稅繳納政策，將光伏發(fā)電項(xiàng)目納入按照3%征收率簡易征收范圍；2、實(shí)現(xiàn)企業(yè)利息成本進(jìn)項(xiàng)稅可抵扣，并將光伏發(fā)電企業(yè)納入增值稅期末留抵稅額退還范圍；3、對光伏發(fā)電無補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)行所得稅免稅政策。