林伯強(qiáng)：能源價(jià)格改革的公平和效率

受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價(jià)格改革長期處于緩慢滯后的被動(dòng)狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價(jià)格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價(jià)格改革。我國目前能源供應(yīng)相對(duì)寬松，加上霧霾治理，使得能源價(jià)格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)。近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅增長，使得價(jià)格矛盾逐步凸顯。但居民氣價(jià)的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價(jià)，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益。階梯氣價(jià)作為解決居民氣價(jià)上漲而推出的價(jià)格機(jī)制，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組6月13日召開第六次會(huì)議，提出還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。由于歷史的原因，我國能源價(jià)格長期實(shí)行政府成本加成定價(jià)，公眾習(xí)慣于相對(duì)低廉的能源價(jià)格，由于公眾對(duì)能源企業(yè)生產(chǎn)成本不了解，因此對(duì)能源價(jià)格上漲十分敏感。受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價(jià)格改革長期處于緩慢滯后的被動(dòng)狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價(jià)格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價(jià)格改革。我國目前能源供應(yīng)相對(duì)寬松，加上霧霾治理，使得能源價(jià)格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該利用這個(gè)機(jī)會(huì)。涉及居民的能源（包括氣、水、電）已經(jīng)形成了階梯價(jià)格設(shè)計(jì)的共識(shí)。階梯電價(jià)已經(jīng)全國性實(shí)施；階梯水價(jià)已經(jīng)在許多地區(qū)實(shí)施；居民天然氣階梯氣價(jià)改革討論了很長時(shí)間，也有許多個(gè)試點(diǎn)，大家都有改革的預(yù)期。近日上海市發(fā)改委發(fā)布公告，繼2008年之后，擬再次對(duì)居民管道燃?xì)鈨r(jià)格進(jìn)行調(diào)整，上海市居民天然氣價(jià)格擬從2.5元/立方米調(diào)整為3.02元/立方米，幅度達(dá)20.8%，另外還將實(shí)施階梯氣價(jià)和降低氣價(jià)調(diào)整門檻兩項(xiàng)配套措施。與此同時(shí)，浙江、山東等其他一些省市也相繼提出階梯氣價(jià)改革方案。為什么需要改革天然氣占我國一次能源消費(fèi)比重較小，2010年僅占4.4%，2013年上升至5.9%，仍遠(yuǎn)低于國際平均水平的23.8%。我國天然氣消費(fèi)在本世紀(jì)初開始呈現(xiàn)快速增長趨勢(shì)，2000年-2013年我國天然氣消費(fèi)量都保持兩位數(shù)的增長趨勢(shì)。尤其是“十一五”期間，天然氣消費(fèi)呈現(xiàn)井噴式增長，年均增長率達(dá)到18.1%。我國2010年天然氣消費(fèi)量突破1000億立方米，2011年消費(fèi)量達(dá)到1307億立方米，成為世界第四大天然氣消費(fèi)國。2013年我國天然氣表觀消費(fèi)量已經(jīng)達(dá)到1676億立方米，同比增長13.9%。最近政府推出的一系列霧霾治理措施，其中重要措施是“煤改氣”，進(jìn)一步加快了天然氣需求增長。國產(chǎn)天然氣供應(yīng)逐漸出現(xiàn)缺口，2007 年開始成為天然氣凈進(jìn)口國，2013年進(jìn)口量超過500億立方米，同比增長率達(dá)到25.6%，其中管道氣增長率24.3%，LNG增長27%，對(duì)外依存度超過30%。根據(jù)我國進(jìn)口天然氣管網(wǎng)建設(shè)和戰(zhàn)略布局，預(yù)計(jì)2015年的進(jìn)口天然氣總量將達(dá)到935億立方米，對(duì)外依存度將超過35%。雖然國內(nèi)天然氣產(chǎn)量大幅度提高，進(jìn)口加快，但如果霧霾治理與政府政績掛鉤，短期天然氣供需會(huì)偏緊，甚至可能出現(xiàn)區(qū)域性短缺現(xiàn)象。近期與俄羅斯簽訂了4000億美元的進(jìn)口天然氣大單，要等到2018年才開始供氣。因此，估計(jì)短期內(nèi)我國天然氣供應(yīng)會(huì)比較緊張，而其市場(chǎng)緊張程度則很大程度上取決于“煤改氣”的進(jìn)度。目前居民氣價(jià)由政府補(bǔ)貼。發(fā)展中國家對(duì)居民補(bǔ)貼的理由比較充分，在制定氣價(jià)政策時(shí)，政府通常會(huì)考慮到較多因素，比如社會(huì)穩(wěn)定。由于收入負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中實(shí)行過渡性的能源補(bǔ)貼常常被認(rèn)為是合理的，有時(shí)甚至是必須的。一般而言，政府需要努力以可承受的價(jià)格為每位公民提供能源普遍服務(wù)，并以收入負(fù)擔(dān)程度來考慮居民天然氣消費(fèi)占可支配收入的比例，力圖體現(xiàn)社會(huì)公平，構(gòu)建和諧社會(huì)，這就需要居民氣價(jià)補(bǔ)貼。天然氣供需偏緊或短缺倒逼天然氣價(jià)格改革。如其他能源價(jià)格改革，在天然氣價(jià)格改革的系列環(huán)節(jié)措施中，居民氣價(jià)改革最為困難。因此，居民階梯氣價(jià)的實(shí)施是天然氣價(jià)格改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般而言，階梯氣價(jià)針對(duì)不同的用氣量征收不同價(jià)位的氣價(jià)，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率。目前我國能源階梯價(jià)格體系通常采用三檔分類，各檔氣價(jià)實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)。第一檔保證居民基本用氣量，第二檔屬于合理消費(fèi)，第三檔是奢侈消費(fèi)，就是過度消費(fèi)的概念。為什么需要階梯氣價(jià)改革？以往政府人為壓低無差別平均氣價(jià)，而無區(qū)別平均居民氣價(jià)導(dǎo)致每個(gè)單位消費(fèi)量受到相同補(bǔ)貼。一般而言，用氣量大受到的補(bǔ)貼就多。由于我國天然氣補(bǔ)貼主要來源的相當(dāng)一部分來自直接財(cái)政補(bǔ)貼或國有企業(yè)虧損（最終都是財(cái)政支出），平均氣價(jià)可能導(dǎo)致補(bǔ)貼浪費(fèi)行為。因此，這種補(bǔ)貼方式是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該盡可能偏向基本消費(fèi)，向弱勢(shì)群體傾斜。另外，富裕群體（消費(fèi)多）對(duì)現(xiàn)有的氣價(jià)不太敏感，容易導(dǎo)致其對(duì)天然氣的過度使用，并產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)。對(duì)消費(fèi)多群體特別收取較高氣價(jià)，可抑制不必要的消費(fèi)，提高用氣效率，也有利于增強(qiáng)其節(jié)能意識(shí)。事實(shí)也是如此，上海市居民天然氣價(jià)格改革就是以提高價(jià)格為前提的, 再配套實(shí)施階梯氣價(jià)改革措施。因此，估計(jì)最終改革的結(jié)果出來，第一檔消費(fèi)者可能不需要調(diào)整0.52元/立方米，幅度也應(yīng)該不必達(dá)到20.8%。畢竟，保障居民基本生活用氣是政府的責(zé)任，對(duì)大多數(shù)老百姓而言，其消費(fèi)氣量應(yīng)該屬于第一檔，氣價(jià)上漲應(yīng)該幅度較小。而第二、三檔氣價(jià)則會(huì)盡可能反映用氣成本，上漲幅度將會(huì)大許多，遠(yuǎn)超過20.8%。這將有利于增強(qiáng)居民的用氣節(jié)能意識(shí)，迫使或引導(dǎo)大家往第一檔走。改革將解決什么主要問題改革主要解決天然氣消費(fèi)中的公平和效率問題。階梯氣價(jià)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)是拉姆齊定價(jià)策略（Ramsey，1927）。由于不同收入的消費(fèi)者對(duì)氣價(jià)變化的敏感性（價(jià)格彈性）不同，拉姆齊定價(jià)即根據(jù)不同產(chǎn)品的價(jià)格需求彈性，進(jìn)行差別定價(jià)。簡單地說，拉姆奇定價(jià)法是使用“與彈性成反比”規(guī)則，對(duì)價(jià)格彈性較低的用戶收取較高的價(jià)格，對(duì)價(jià)格彈性較高的用戶收取較低的價(jià)格。通俗來說，低收入群體對(duì)氣價(jià)較為敏感，容易因氣價(jià)上漲而減少用氣量，價(jià)格彈性大；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價(jià)上漲，價(jià)格彈性小。因此，根據(jù)拉姆齊法則，合理的定價(jià)策略應(yīng)該是低收入居民低氣價(jià)，高收入居民高氣價(jià)，該定價(jià)策略也基本上符合我國現(xiàn)階段居民用氣需要考慮的效率和公平性的現(xiàn)狀?？赡墚a(chǎn)生的疑問是，如上海方案中的三檔氣價(jià)是根據(jù)用氣量進(jìn)行的差別定價(jià)，而不是拉姆齊定價(jià)所說的根據(jù)收入差別進(jìn)行定價(jià)。這就涉及理論依據(jù)與實(shí)際操作的差別：用氣量容易度量，而收入檔次則不易確定。一般來講，連接氣量與收入兩者之間的橋梁是收入越高，用氣量相對(duì)越高。當(dāng)然，不排除種種個(gè)案導(dǎo)致的對(duì)氣價(jià)的不敏感，但是總體來說，收入越高，對(duì)氣費(fèi)越不在乎，用氣越多，是符合普遍常識(shí)和經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的。改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。我國居民氣價(jià)一直受政府管制，被人為地保持在較低氣平，導(dǎo)致居民用氣價(jià)格低于供氣成本。如果價(jià)格低于成本，虧損部分只能通過財(cái)政直接補(bǔ)貼，或提高工業(yè)、商業(yè)氣價(jià)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，或通過供氣企業(yè)的虧損進(jìn)行間接補(bǔ)貼。這種生產(chǎn)側(cè)的補(bǔ)貼往往不能體現(xiàn)公平原則，而且常常使得供氣成本更加不透明。目前居民氣價(jià)按月計(jì)耗氣量，采取每度氣同一氣價(jià)，月繳費(fèi)額等于月耗氣量乘以單位氣價(jià)的簡單計(jì)價(jià)模式，沒有區(qū)分用戶類別、沒有采取有差別的氣價(jià)。在人為保持低氣價(jià)的情況下，無差別的定價(jià)就意味著所有的用氣者都得到了同樣的補(bǔ)貼，這就有公平問題。低收入居民用氣量較少（由于相對(duì)貴），而高收入居民用氣量較大（由于相對(duì)便宜），因此低收入人群獲得補(bǔ)貼較少，高收入人群獲得更多補(bǔ)貼。另外，如果補(bǔ)貼的來源屬于財(cái)政支出（政策直接補(bǔ)貼或低氣資源成本等等），公共開支應(yīng)該傾向于低收入居民。如果公共資源流向高收入群體，則相當(dāng)于窮人補(bǔ)貼富人。改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。因此，實(shí)行階梯氣價(jià)，根據(jù)用氣量大小分等級(jí)，進(jìn)行差別定價(jià)，將供氣補(bǔ)貼引向低收入人群，可以滿足公平原則。當(dāng)然，作為稀缺資源產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制，階梯氣價(jià)除了反映社會(huì)公平，還必須有利于鼓勵(lì)居民節(jié)約用氣、減少能源浪費(fèi)。我國現(xiàn)行氣價(jià)基本上是成本加成定價(jià)，這種定價(jià)方法以全部成本作為定價(jià)基礎(chǔ)，忽視市場(chǎng)供求和競(jìng)爭因素的影響，缺乏適應(yīng)市場(chǎng)變化的靈活性，容易掩蓋供氣企業(yè)經(jīng)營中非正常費(fèi)用的支出，不利于企業(yè)提高效率，因此需要改革。另一方面，一般而言，低收入群體對(duì)氣價(jià)較為敏感，容易因氣價(jià)上漲而減少用氣；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價(jià)上漲。因此，供氣企業(yè)為了追求最大利潤，其合理的定價(jià)策略也應(yīng)該是低收入居民低氣價(jià)，高收入居民高氣價(jià)。因此，階梯氣價(jià)在提高居民用氣效率的同時(shí)，還有利于供氣企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù)。目前推出的階梯氣價(jià)中的三檔分類：第一檔保證居民基本用氣量；第二檔屬于合理消費(fèi)；第三檔是奢侈消費(fèi)，屬于過度用氣。目前看到的階梯氣價(jià)顯然還不夠體現(xiàn)公平與效率，比如廣州方案，除了各擋之間價(jià)格差幅度較小，第三階梯的氣價(jià)可能還需要考慮有效性。有效的階梯價(jià)格應(yīng)該是要讓低收入人群盡量避免進(jìn)入第三階梯；而高收入人群對(duì)氣價(jià)不敏感，只有氣價(jià)高到一定程度，才會(huì)引起他們的重視，促進(jìn)節(jié)約用氣。對(duì)于政府來說，對(duì)居民用氣實(shí)行階梯式遞增氣價(jià)可以提高用氣效率，更重要的是社會(huì)公平，即通過階梯氣價(jià)改革，保障居民天然氣消費(fèi)效率與公平的一致性。如果將某一戶居民的用氣量根據(jù)其用氣特征簡單地分為幾個(gè)遞增梯段，那么，處于最低梯段的用氣量采取比較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（或補(bǔ)貼），是保障居民基本生活的必需用氣，這是政府必須履行的責(zé)任。聽證和執(zhí)行中的爭議問題首先澄清一個(gè)問題。有人會(huì)說階梯氣價(jià)是變相漲價(jià)，其實(shí)不是變相，它就是漲價(jià)。居民階梯氣價(jià)改革其實(shí)就是天然氣漲價(jià)給逼出來的。去年6月國家發(fā)改委實(shí)行增量氣、存量氣門站價(jià)格調(diào)整方案，意味著全國性的天然氣價(jià)格改革已經(jīng)啟動(dòng)。經(jīng)過幾次上調(diào)，2015年底或者2016年上半年應(yīng)該可以完成我國天然氣市場(chǎng)化價(jià)格改革。也就是說，目前石油企業(yè)的天然氣進(jìn)口氣價(jià)倒掛（買高賣低）的局面即將結(jié)束。至今其他用氣行業(yè)的氣價(jià)已經(jīng)調(diào)高多次，漲幅超過50%；相應(yīng)的居民氣價(jià)漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這個(gè)幅度。所以，無論是否實(shí)施階梯氣價(jià)，居民氣價(jià)都面臨上調(diào)。接下來的問題就是，如何上調(diào)? 以什么機(jī)制上調(diào)? 是否對(duì)一般消費(fèi)者更有利？接著，階梯氣價(jià)將進(jìn)入聽證階段。無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)或社會(huì)學(xué)的角度來思考，階梯氣價(jià)政策都不失為居民氣價(jià)改革的一個(gè)突破口，是有利于公平和效率的價(jià)格機(jī)制。但是，各地階梯氣價(jià)聽證方案出臺(tái)后，必然引發(fā)公眾廣泛關(guān)注，主要認(rèn)為第一檔氣量設(shè)得比較低。確定合理的第一檔氣量不容易，政府根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，消費(fèi)者只知道自己家里用多少；而且，對(duì)于基本用氣消費(fèi)，也會(huì)有不同的定義。居民會(huì)質(zhì)疑政府?dāng)?shù)據(jù)是怎么算出來的，還會(huì)質(zhì)疑依靠簡單統(tǒng)計(jì)得到的平均值，是否能夠考慮季節(jié)性差異、家庭人口差異、城鄉(xiāng)差異等多方面因素？如果今后天然氣大規(guī)模進(jìn)入供熱環(huán)節(jié)，季節(jié)性也將成為問題。北方（加南方的一些城市）很多地區(qū)冬天供熱用氣量大，季節(jié)性用氣不均衡。季節(jié)性應(yīng)該是可以比較容易在方案中得到解決的。比如說，可以計(jì)費(fèi)分兩個(gè)季節(jié)，即冬季和夏季。采用年度方案累計(jì)計(jì)算，也基本可以解決季節(jié)性問題，相信大多數(shù)消費(fèi)者應(yīng)該會(huì)理性安排自己每月用氣，從而避免進(jìn)入二檔、三檔。當(dāng)然，如果采用季節(jié)，則不應(yīng)劃分太細(xì)，會(huì)比較容易操作和實(shí)施，分兩個(gè)季節(jié)與目前我國臺(tái)灣省的階梯氣價(jià)的做法大致相同。企業(yè)供氣成本是個(gè)飽受爭議的問題。天然氣提價(jià)的起因是供氣企業(yè)由于氣價(jià)上漲而虧損，因此，除了企業(yè)自身的努力，以及一個(gè)透明的定價(jià)機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)盡快理順供氣產(chǎn)業(yè)鏈，通過提高產(chǎn)業(yè)鏈效率，來減少成本壓力，避免和減緩氣價(jià)進(jìn)一步上漲，減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。各地改革方案基本上沒有界定將來階梯氣價(jià)各檔用氣量如何調(diào)整。因?yàn)橛脷饬堪殡S經(jīng)濟(jì)增長和收入增加而增加，尤其是今后居民采用天然氣供熱，其用氣量將大幅度增長，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。也就是說，即使氣價(jià)保持不變，只要用氣量逐年增加，進(jìn)入更高檔次的用氣量會(huì)逐年增加，從而提高整體居民氣價(jià)水平。另一方面，天然氣成本也是動(dòng)態(tài)的。目前政府或許可能承諾首檔氣價(jià)幾年之內(nèi)不做調(diào)整，但是，各地政府需要對(duì)未來各檔如何根據(jù)成本和收入變化判斷，相應(yīng)制定基本調(diào)整思路。由于氣價(jià)涉及消費(fèi)者基本能源權(quán)利，制定改革方案理應(yīng)盡量考慮社會(huì)因素。但是，任何一個(gè)定價(jià)機(jī)制都只能是相對(duì)公平，無法解決個(gè)案問題。因?yàn)閭€(gè)案問題中，一些問題沒有普遍性，另一些則不具備可操作性。比如說，由于家庭人口數(shù)變動(dòng)千變?nèi)f化，目前把家庭人口差異考慮進(jìn)來會(huì)相當(dāng)復(fù)雜，執(zhí)行起來則相當(dāng)困難。因此，只要合理確定了第一檔氣量，其他相對(duì)個(gè)案問題應(yīng)該在執(zhí)行中逐步得到合理解決。需要承認(rèn)和正確對(duì)待階梯氣價(jià)的局限性。這些局限性的確會(huì)影響階梯遞增氣價(jià)的受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價(jià)格改革長期處于緩慢滯后的被動(dòng)狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價(jià)格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價(jià)格改革。我國目前能源供應(yīng)相對(duì)寬松，加上霧霾治理，使得能源價(jià)格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)。近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅增長，使得價(jià)格矛盾逐步凸顯。但居民氣價(jià)的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價(jià)，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益。階梯氣價(jià)作為解決居民氣價(jià)上漲而推出的價(jià)格機(jī)制，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組6月13日召開第六次會(huì)議，提出還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。由于歷史的原因，我國能源價(jià)格長期實(shí)行政府成本加成定價(jià)，公眾習(xí)慣于相對(duì)低廉的能源價(jià)格，由于公眾對(duì)能源企業(yè)生產(chǎn)成本不了解，因此對(duì)能源價(jià)格上漲十分敏感。受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價(jià)格改革長期處于緩慢滯后的被動(dòng)狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價(jià)格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價(jià)格改革。我國目前能源供應(yīng)相對(duì)寬松，加上霧霾治理，使得能源價(jià)格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該利用這個(gè)機(jī)會(huì)。涉及居民的能源（包括氣、水、電）已經(jīng)形成了階梯價(jià)格設(shè)計(jì)的共識(shí)。階梯電價(jià)已經(jīng)全國性實(shí)施；階梯水價(jià)已經(jīng)在許多地區(qū)實(shí)施；居民天然氣階梯氣價(jià)改革討論了很長時(shí)間，也有許多個(gè)試點(diǎn)，大家都有改革的預(yù)期。近日上海市發(fā)改委發(fā)布公告，繼2008年之后，擬再次對(duì)居民管道燃?xì)鈨r(jià)格進(jìn)行調(diào)整，上海市居民天然氣價(jià)格擬從2.5元/立方米調(diào)整為3.02元/立方米，幅度達(dá)20.8%，另外還將實(shí)施階梯氣價(jià)和降低氣價(jià)調(diào)整門檻兩項(xiàng)配套措施。與此同時(shí)，浙江、山東等其他一些省市也相繼提出階梯氣價(jià)改革方案。為什么需要改革天然氣占我國一次能源消費(fèi)比重較小，2010年僅占4.4%，2013年上升至5.9%，仍遠(yuǎn)低于國際平均水平的23.8%。我國天然氣消費(fèi)在本世紀(jì)初開始呈現(xiàn)快速增長趨勢(shì)，2000年-2013年我國天然氣消費(fèi)量都保持兩位數(shù)的增長趨勢(shì)。尤其是“十一五”期間，天然氣消費(fèi)呈現(xiàn)井噴式增長，年均增長率達(dá)到18.1%。我國2010年天然氣消費(fèi)量突破1000億立方米，2011年消費(fèi)量達(dá)到1307億立方米，成為世界第四大天然氣消費(fèi)國。2013年我國天然氣表觀消費(fèi)量已經(jīng)達(dá)到1676億立方米，同比增長13.9%。最近政府推出的一系列霧霾治理措施，其中重要措施是“煤改氣”，進(jìn)一步加快了天然氣需求增長。國產(chǎn)天然氣供應(yīng)逐漸出現(xiàn)缺口，2007 年開始成為天然氣凈進(jìn)口國，2013年進(jìn)口量超過500億立方米，同比增長率達(dá)到25.6%，其中管道氣增長率24.3%，LNG增長27%，對(duì)外依存度超過30%。根據(jù)我國進(jìn)口天然氣管網(wǎng)建設(shè)和戰(zhàn)略布局，預(yù)計(jì)2015年的進(jìn)口天然氣總量將達(dá)到935億立方米，對(duì)外依存度將超過35%。雖然國內(nèi)天然氣產(chǎn)量大幅度提高，進(jìn)口加快，但如果霧霾治理與政府政績掛鉤，短期天然氣供需會(huì)偏緊，甚至可能出現(xiàn)區(qū)域性短缺現(xiàn)象。近期與俄羅斯簽訂了4000億美元的進(jìn)口天然氣大單，要等到2018年才開始供氣。因此，估計(jì)短期內(nèi)我國天然氣供應(yīng)會(huì)比較緊張，而其市場(chǎng)緊張程度則很大程度上取決于“煤改氣”的進(jìn)度。目前居民氣價(jià)由政府補(bǔ)貼。發(fā)展中國家對(duì)居民補(bǔ)貼的理由比較充分，在制定氣價(jià)政策時(shí)，政府通常會(huì)考慮到較多因素，比如社會(huì)穩(wěn)定。由于收入負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中實(shí)行過渡性的能源補(bǔ)貼常常被認(rèn)為是合理的，有時(shí)甚至是必須的。一般而言，政府需要努力以可承受的價(jià)格為每位公民提供能源普遍服務(wù)，并以收入負(fù)擔(dān)程度來考慮居民天然氣消費(fèi)占可支配收入的比例，力圖體現(xiàn)社會(huì)公平，構(gòu)建和諧社會(huì)，這就需要居民氣價(jià)補(bǔ)貼。天然氣供需偏緊或短缺倒逼天然氣價(jià)格改革。如其他能源價(jià)格改革，在天然氣價(jià)格改革的系列環(huán)節(jié)措施中，居民氣價(jià)改革最為困難。因此，居民階梯氣價(jià)的實(shí)施是天然氣價(jià)格改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般而言，階梯氣價(jià)針對(duì)不同的用氣量征收不同價(jià)位的氣價(jià)，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率。目前我國能源階梯價(jià)格體系通常采用三檔分類，各檔氣價(jià)實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)。第一檔保證居民基本用氣量，第二檔屬于合理消費(fèi)，第三檔是奢侈消費(fèi)，就是過度消費(fèi)的概念。為什么需要階梯氣價(jià)改革？以往政府人為壓低無差別平均氣價(jià)，而無區(qū)別平均居民氣價(jià)導(dǎo)致每個(gè)單位消費(fèi)量受到相同補(bǔ)貼。一般而言，用氣量大受到的補(bǔ)貼就多。由于我國天然氣補(bǔ)貼主要來源的相當(dāng)一部分來自直接財(cái)政補(bǔ)貼或國有企業(yè)虧損（最終都是財(cái)政支出），平均氣價(jià)可能導(dǎo)致補(bǔ)貼浪費(fèi)行為。因此，這種補(bǔ)貼方式是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該盡可能偏向基本消費(fèi)，向弱勢(shì)群體傾斜。另外，富裕群體（消費(fèi)多）對(duì)現(xiàn)有的氣價(jià)不太敏感，容易導(dǎo)致其對(duì)天然氣的過度使用，并產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)。對(duì)消費(fèi)多群體特別收取較高氣價(jià)，可抑制不必要的消費(fèi)，提高用氣效率，也有利于增強(qiáng)其節(jié)能意識(shí)。事實(shí)也是如此，上海市居民天然氣價(jià)格改革就是以提高價(jià)格為前提的, 再配套實(shí)施階梯氣價(jià)改革措施。因此，估計(jì)最終改革的結(jié)果出來，第一檔消費(fèi)者可能不需要調(diào)整0.52元/立方米，幅度也應(yīng)該不必達(dá)到20.8%。畢竟，保障居民基本生活用氣是政府的責(zé)任，對(duì)大多數(shù)老百姓而言，其消費(fèi)氣量應(yīng)該屬于第一檔，氣價(jià)上漲應(yīng)該幅度較小。而第二、三檔氣價(jià)則會(huì)盡可能反映用氣成本，上漲幅度將會(huì)大許多，遠(yuǎn)超過20.8%。這將有利于增強(qiáng)居民的用氣節(jié)能意識(shí)，迫使或引導(dǎo)大家往第一檔走。改革將解決什么主要問題改革主要解決天然氣消費(fèi)中的公平和效率問題。階梯氣價(jià)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)是拉姆齊定價(jià)策略（Ramsey，1927）。由于不同收入的消費(fèi)者對(duì)氣價(jià)變化的敏感性（價(jià)格彈性）不同，拉姆齊定價(jià)即根據(jù)不同產(chǎn)品的價(jià)格需求彈性，進(jìn)行差別定價(jià)。簡單地說，拉姆奇定價(jià)法是使用“與彈性成反比”規(guī)則，對(duì)價(jià)格彈性較低的用戶收取較高的價(jià)格，對(duì)價(jià)格彈性較高的用戶收取較低的價(jià)格。通俗來說，低收入群體對(duì)氣價(jià)較為敏感，容易因氣價(jià)上漲而減少用氣量，價(jià)格彈性大；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價(jià)上漲，價(jià)格彈性小。因此，根據(jù)拉姆齊法則，合理的定價(jià)策略應(yīng)該是低收入居民低氣價(jià)，高收入居民高氣價(jià)，該定價(jià)策略也基本上符合我國現(xiàn)階段居民用氣需要考慮的效率和公平性的現(xiàn)狀?？赡墚a(chǎn)生的疑問是，如上海方案中的三檔氣價(jià)是根據(jù)用氣量進(jìn)行的差別定價(jià)，而不是拉姆齊定價(jià)所說的根據(jù)收入差別進(jìn)行定價(jià)。這就涉及理論依據(jù)與實(shí)際操作的差別：用氣量容易度量，而收入檔次則不易確定。一般來講，連接氣量與收入兩者之間的橋梁是收入越高，用氣量相對(duì)越高。當(dāng)然，不排除種種個(gè)案導(dǎo)致的對(duì)氣價(jià)的不敏感，但是總體來說，收入越高，對(duì)氣費(fèi)越不在乎，用氣越多，是符合普遍常識(shí)和經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的。改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。我國居民氣價(jià)一直受政府管制，被人為地保持在較低氣平，導(dǎo)致居民用氣價(jià)格低于供氣成本。如果價(jià)格低于成本，虧損部分只能通過財(cái)政直接補(bǔ)貼，或提高工業(yè)、商業(yè)氣價(jià)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，或通過供氣企業(yè)的虧損進(jìn)行間接補(bǔ)貼。這種生產(chǎn)側(cè)的補(bǔ)貼往往不能體現(xiàn)公平原則，而且常常使得供氣成本更加不透明。目前居民氣價(jià)按月計(jì)耗氣量，采取每度氣同一氣價(jià)，月繳費(fèi)額等于月耗氣量乘以單位氣價(jià)的簡單計(jì)價(jià)模式，沒有區(qū)分用戶類別、沒有采取有差別的氣價(jià)。在人為保持低氣價(jià)的情況下，無差別的定價(jià)就意味著所有的用氣者都得到了同樣的補(bǔ)貼，這就有公平問題。低收入居民用氣量較少（由于相對(duì)貴），而高收入居民用氣量較大（由于相對(duì)便宜），因此低收入人群獲得補(bǔ)貼較少，高收入人群獲得更多補(bǔ)貼。另外，如果補(bǔ)貼的來源屬于財(cái)政支出（政策直接補(bǔ)貼或低氣資源成本等等），公共開支應(yīng)該傾向于低收入居民。如果公共資源流向高收入群體，則相當(dāng)于窮人補(bǔ)貼富人。改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。因此，實(shí)行階梯氣價(jià)，根據(jù)用氣量大小分等級(jí)，進(jìn)行差別定價(jià)，將供氣補(bǔ)貼引向低收入人群，可以滿足公平原則。當(dāng)然，作為稀缺資源產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制，階梯氣價(jià)除了反映社會(huì)公平，還必須有利于鼓勵(lì)居民節(jié)約用氣、減少能源浪費(fèi)。我國現(xiàn)行氣價(jià)基本上是成本加成定價(jià)，這種定價(jià)方法以全部成本作為定價(jià)基礎(chǔ)，忽視市場(chǎng)供求和競(jìng)爭因素的影響，缺乏適應(yīng)市場(chǎng)變化的靈活性，容易掩蓋供氣企業(yè)經(jīng)營中非正常費(fèi)用的支出，不利于企業(yè)提高效率，因此需要改革。另一方面，一般而言，低收入群體對(duì)氣價(jià)較為敏感，容易因氣價(jià)上漲而減少用氣；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價(jià)上漲。因此，供氣企業(yè)為了追求最大利潤，其合理的定價(jià)策略也應(yīng)該是低收入居民低氣價(jià)，高收入居民高氣價(jià)。因此，階梯氣價(jià)在提高居民用氣效率的同時(shí)，還有利于供氣企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù)。目前推出的階梯氣價(jià)中的三檔分類：第一檔保證居民基本用氣量；第二檔屬于合理消費(fèi)；第三檔是奢侈消費(fèi)，屬于過度用氣。目前看到的階梯氣價(jià)顯然還不夠體現(xiàn)公平與效率，比如廣州方案，除了各擋之間價(jià)格差幅度較小，第三階梯的氣價(jià)可能還需要考慮有效性。有效的階梯價(jià)格應(yīng)該是要讓低收入人群盡量避免進(jìn)入第三階梯；而高收入人群對(duì)氣價(jià)不敏感，只有氣價(jià)高到一定程度，才會(huì)引起他們的重視，促進(jìn)節(jié)約用氣。對(duì)于政府來說，對(duì)居民用氣實(shí)行階梯式遞增氣價(jià)可以提高用氣效率，更重要的是社會(huì)公平，即通過階梯氣價(jià)改革，保障居民天然氣消費(fèi)效率與公平的一致性。如果將某一戶居民的用氣量根據(jù)其用氣特征簡單地分為幾個(gè)遞增梯段，那么，處于最低梯段的用氣量采取比較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（或補(bǔ)貼），是保障居民基本生活的必需用氣，這是政府必須履行的責(zé)任。聽證和執(zhí)行中的爭議問題首先澄清一個(gè)問題。有人會(huì)說階梯氣價(jià)是變相漲價(jià)，其實(shí)不是變相，它就是漲價(jià)。居民階梯氣價(jià)改革其實(shí)就是天然氣漲價(jià)給逼出來的。去年6月國家發(fā)改委實(shí)行增量氣、存量氣門站價(jià)格調(diào)整方案，意味著全國性的天然氣價(jià)格改革已經(jīng)啟動(dòng)。經(jīng)過幾次上調(diào)，2015年底或者2016年上半年應(yīng)該可以完成我國天然氣市場(chǎng)化價(jià)格改革。也就是說，目前石油企業(yè)的天然氣進(jìn)口氣價(jià)倒掛（買高賣低）的局面即將結(jié)束。至今其他用氣行業(yè)的氣價(jià)已經(jīng)調(diào)高多次，漲幅超過50%；相應(yīng)的居民氣價(jià)漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這個(gè)幅度。所以，無論是否實(shí)施階梯氣價(jià)，居民氣價(jià)都面臨上調(diào)。接下來的問題就是，如何上調(diào)? 以什么機(jī)制上調(diào)? 是否對(duì)一般消費(fèi)者更有利？接著，階梯氣價(jià)將進(jìn)入聽證階段。無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)或社會(huì)學(xué)的角度來思考，階梯氣價(jià)政策都不失為居民氣價(jià)改革的一個(gè)突破口，是有利于公平和效率的價(jià)格機(jī)制。但是，各地階梯氣價(jià)聽證方案出臺(tái)后，必然引發(fā)公眾廣泛關(guān)注，主要認(rèn)為第一檔氣量設(shè)得比較低。確定合理的第一檔氣量不容易，政府根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，消費(fèi)者只知道自己家里用多少；而且，對(duì)于基本用氣消費(fèi)，也會(huì)有不同的定義。居民會(huì)質(zhì)疑政府?dāng)?shù)據(jù)是怎么算出來的，還會(huì)質(zhì)疑依靠簡單統(tǒng)計(jì)得到的平均值，是否能夠考慮季節(jié)性差異、家庭人口差異、城鄉(xiāng)差異等多方面因素？如果今后天然氣大規(guī)模進(jìn)入供熱環(huán)節(jié)，季節(jié)性也將成為問題。北方（加南方的一些城市）很多地區(qū)冬天供熱用氣量大，季節(jié)性用氣不均衡。季節(jié)性應(yīng)該是可以比較容易在方案中得到解決的。比如說，可以計(jì)費(fèi)分兩個(gè)季節(jié)，即冬季和夏季。采用年度方案累計(jì)計(jì)算，也基本可以解決季節(jié)性問題，相信大多數(shù)消費(fèi)者應(yīng)該會(huì)理性安排自己每月用氣，從而避免進(jìn)入二檔、三檔。當(dāng)然，如果采用季節(jié)，則不應(yīng)劃分太細(xì)，會(huì)比較容易操作和實(shí)施，分兩個(gè)季節(jié)與目前我國臺(tái)灣省的階梯氣價(jià)的做法大致相同。企業(yè)供氣成本是個(gè)飽受爭議的問題。天然氣提價(jià)的起因是供氣企業(yè)由于氣價(jià)上漲而虧損，因此，除了企業(yè)自身的努力，以及一個(gè)透明的定價(jià)機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)盡快理順供氣產(chǎn)業(yè)鏈，通過提高產(chǎn)業(yè)鏈效率，來減少成本壓力，避免和減緩氣價(jià)進(jìn)一步上漲，減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。各地改革方案基本上沒有界定將來階梯氣價(jià)各檔用氣量如何調(diào)整。因?yàn)橛脷饬堪殡S經(jīng)濟(jì)增長和收入增加而增加，尤其是今后居民采用天然氣供熱，其用氣量將大幅度增長，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。也就是說，即使氣價(jià)保持不變，只要用氣量逐年增加，進(jìn)入更高檔次的用氣量會(huì)逐年增加，從而提高整體居民氣價(jià)水平。另一方面，天然氣成本也是動(dòng)態(tài)的。目前政府或許可能承諾首檔氣價(jià)幾年之內(nèi)不做調(diào)整，但是，各地政府需要對(duì)未來各檔如何根據(jù)成本和收入變化判斷，相應(yīng)制定基本調(diào)整思路。由于氣價(jià)涉及消費(fèi)者基本能源權(quán)利，制定改革方案理應(yīng)盡量考慮社會(huì)因素。但是，任何一個(gè)定價(jià)機(jī)制都只能是相對(duì)公平，無法解決個(gè)案問題。因?yàn)閭€(gè)案問題中，一些問題沒有普遍性，另一些則不具備可操作性。比如說，由于家庭人口數(shù)變動(dòng)千變?nèi)f化，目前把家庭人口差異考慮進(jìn)來會(huì)相當(dāng)復(fù)雜，執(zhí)行起來則相當(dāng)困難。因此，只要合理確定了第一檔氣量，其他相對(duì)個(gè)案問題應(yīng)該在執(zhí)行中逐步得到合理解決。需要承認(rèn)和正確對(duì)待階梯氣價(jià)的局限性。這些局限性的確會(huì)影響階梯遞增氣價(jià)的實(shí)行效果，甚至有可能結(jié)果與設(shè)計(jì)的初衷背道而馳。因此在階梯氣價(jià)設(shè)計(jì)過程中，需要考慮到并努力解決這些局限性。比如供氣公司能夠?qū)用?ldquo;一戶一表”，就能減少貧困居民“被進(jìn)入”高氣價(jià)階梯的可能性。而且由于需要改造的用戶基本可能是低收入群體，改造費(fèi)用可能造成比較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，需要在實(shí)踐中解決氣表改造資金來源和分?jǐn)倖栴}。由于高收入人群也將享受到第一階梯低氣的優(yōu)惠，導(dǎo)致一定的福利泄漏。有效的政策設(shè)計(jì)可以將這種損失控制在一個(gè)較小的范圍。事實(shí)上，階梯氣價(jià)的設(shè)計(jì)根據(jù)政策的需要還可以有很多方案。如可以適當(dāng)?shù)卦黾与A梯，把三階梯改成四階或五階，針對(duì)不同收入群體制定相應(yīng)氣價(jià)。如考慮到居民對(duì)改革后價(jià)格的接受程度，可以放松企業(yè)預(yù)算平衡的約束，即只是減少而不是完全消除交叉補(bǔ)貼。能源改革方式很難做到一步到位，采用漸進(jìn)式的改革形式可能會(huì)更符合目前的國情。同時(shí)，階梯氣價(jià)應(yīng)該根據(jù)每個(gè)地區(qū)存在各自的地域特點(diǎn)、居民生活消費(fèi)情況等因素，方案的設(shè)計(jì)因地制宜。長期以來，我國對(duì)居民天然氣采取低價(jià)政策。近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅度增長，使得價(jià)格矛盾逐步凸顯。供氣成本近年來大幅度上漲，但居民氣價(jià)的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價(jià)，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益，不利于天然氣資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。階梯氣價(jià)作為解決居民氣價(jià)上漲而推出的價(jià)格機(jī)制，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。值得一提的是，我國居民階梯電價(jià)已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間。江蘇、湖南及河南省的部分城市也在過去幾年陸續(xù)進(jìn)行了階梯氣價(jià)試點(diǎn)。政府應(yīng)該總結(jié)階梯電價(jià)以及地方階梯氣價(jià)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使全國階梯氣價(jià)的推廣更加順暢和有效。實(shí)行效果，甚至有可能結(jié)果與設(shè)計(jì)的初衷背道而馳。因此在階梯氣價(jià)設(shè)計(jì)過程中，需要考慮到并努力解決這些局限性。比如供氣公司能夠?qū)用?ldquo;一戶一表”，就能減少貧困居民“被進(jìn)入”高氣價(jià)階梯的可能性。而且由于需要改造的用戶基本可能是低收入群體，改造費(fèi)用可能造成比較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，需要在實(shí)踐中解決氣表改造資金來源和分?jǐn)倖栴}。由于高收入人群也將享受到第一階梯低氣的優(yōu)惠，導(dǎo)致一定的福利泄漏。有效的政策設(shè)計(jì)可以將這種損失控制在一個(gè)較小的范圍。事實(shí)上，階梯氣價(jià)的設(shè)計(jì)根據(jù)政策的需要還可以有很多方案。如可以適當(dāng)?shù)卦黾与A梯，把三階梯改成四階或五階，針對(duì)不同收入群體制定相應(yīng)氣價(jià)。如考慮到居民對(duì)改革后價(jià)格的接受程度，可以放松企業(yè)預(yù)算平衡的約束，即只是減少而不是完全消除交叉補(bǔ)貼。能源改革方式很難做到一步到位，采用漸進(jìn)式的改革形式可能會(huì)更符合目前的國情。同時(shí)，階梯氣價(jià)應(yīng)該根據(jù)每個(gè)地區(qū)存在各自的地域特點(diǎn)、居民生活消費(fèi)情況等因素，方案的設(shè)計(jì)因地制宜。長期以來，我國對(duì)居民天然氣采取低價(jià)政策。近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅度增長，使得價(jià)格矛盾逐步凸顯。供氣成本近年來大幅度上漲，但居民氣價(jià)的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價(jià)，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益，不利于天然氣資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。階梯氣價(jià)作為解決居民氣價(jià)上漲而推出的價(jià)格機(jī)制，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。值得一提的是，我國居民階梯電價(jià)已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間。江蘇、湖南及河南省的部分城市也在過去幾年陸續(xù)進(jìn)行了階梯氣價(jià)試點(diǎn)。政府應(yīng)該總結(jié)階梯電價(jià)以及地方階梯氣價(jià)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使全國階梯氣價(jià)的推廣更加順暢和有效。