山東關于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)項目用地管理通知解讀

近日，山東省公布了關于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)項目用地管理的通知，據了解，該通知已于2018年5月25日由省國土資源廳第7次廳長辦公會審議通過，經報省政府法制辦合法性審查、備案后，以魯國土資規(guī)〔2018〕4號印發(fā)公布，自2018年7月日起施行，有效期五年。《通知》在國家現有政策規(guī)范的框架下，從我省光伏發(fā)電產業(yè)項目管理實際出發(fā)，針對項目具體用地和建設管理需要，提出引導項目用地合理選址的具體要求；根據項目用地性質和占地情況，規(guī)范了普通地面光伏發(fā)電、光伏復合發(fā)電、光伏扶貧發(fā)電項目用地在項目選址、地類認定、項目建設方案備案和用地審批、監(jiān)管方面的要求，明確了光伏復合發(fā)電項目方陣架設的具體標準；提出了加強光伏發(fā)電項目用地巡查監(jiān)管的具體要求。

一、背景和過程

光伏發(fā)電屬于新興產業(yè)，其用地方式與傳統的發(fā)電項目相比具有特殊性。同時，項目實際用地存在多樣性，在用地管理方面需要分類區(qū)別對待。在用地管理方面，如何科學界定光伏發(fā)電項目用地性質，明確不同光伏發(fā)電項目適用的用地政策，在科學合理利用土地資源的同時，實現光伏產業(yè)健康有序發(fā)展，是當前光伏項目用地管理中需要解決的問題。

為增強《通知》的可操作性和針對性，在起草過程中，廣泛開展省內、省外調研，合理吸收借鑒了天津、寧夏等市（區(qū)）的先進經驗，充分征求了市、縣國土資源部門意見，在總結提煉全省各地成熟實踐的基礎上，綜合分析研判，深入研究論證，先后七易其稿，形成了《通知》（征求意見稿），并根據行政規(guī)范性文件的制定發(fā)布程序，通過廳門戶網站等方式面向社會公開征求意見。

二、起草依據

《通知》依據《國土資源部發(fā)展改革委科技部工業(yè)和信息化部住房城鄉(xiāng)建設部商務部關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)﹝2015﹞5號）和《國土資源部國務院扶貧辦國家能源局關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)﹝2017﹞8號）等制定。

三、主要內容

《通知》從積極引導項目合理選址、規(guī)范用地管理、加強用地監(jiān)管三方面對光伏項目用地進行了規(guī)范。

（一）積極引導光伏發(fā)電項目合理選址。各市、縣國土資源部門和發(fā)展改革部門應當依據當地土地利用總體規(guī)劃和本地區(qū)光伏發(fā)電產業(yè)政策，合理布局光伏發(fā)電建設項目，積極引導企業(yè)按照光伏發(fā)電項目用地標準，統籌安排、科學選址，節(jié)約集約利用土地。光伏發(fā)電項目建設應當盡量利用現有建筑物、構筑物，不占或者少占土地。確需占用土地的，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應當優(yōu)先使用工礦廢棄地等存量建設用地，使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復耕的災毀地，盡量不占或少占耕地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的生態(tài)保護紅線等區(qū)域內建設光伏發(fā)電項目。

（二）規(guī)范光伏發(fā)電項目用地管理。根據國家相關產業(yè)政策和國土資規(guī)〔2017〕8號文件，根據土地利用情況，將光伏發(fā)電項目類型分為普通地面光伏發(fā)電項目、光伏復合發(fā)電項目和光伏扶貧項目三種類型。

1．普通地面光伏發(fā)電項目。光伏方陣設施使用未利用地、工礦廢棄地和難以復耕的災毀土地，可以按照原地類認定，不改變土地用途，允許以租賃等方式取得土地使用權，雙方簽訂使用土地補償協議，由項目單位將項目建設方案報當地縣級國土資源部門備案，縣級國土資源部門應在年度土地變更調查時作出標注。光伏方陣和場內道路使用農用地的，應當依法辦理建設用地審批手續(xù)。變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地按建設用地管理，應當依法辦理建設用地審批手續(xù)。

2．光伏復合發(fā)電項目。光伏復合發(fā)電項目包括農光互補、漁光互補發(fā)電項目等。對于光伏方陣設施布設在農用地上的，在對土地不形成實際壓占、不改變地表形態(tài)、不影響農業(yè)生產的前提下，可按原地類認定，不改變土地用途。原則上，光伏方陣布設在農用地上的，組件最低沿應高于地面2．5米，樁基列間距應大于4米、行間距應大于10米，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。場內道路用地可按農村道路管理，寬度不得超過4米；光伏方陣布設在水面上的，組件最低沿應高于最高水位0．6米。采用直埋電纜方式敷設集電線路用地，可按原地類、原用途管理。項目動工建設前，由項目單位編制土地復合利用方案，報當地縣級國土資源部門備案。光伏復合項目的變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地，按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續(xù)。

3．光伏扶貧項目。對國務院扶貧辦、國家能源局確定下達的光伏扶貧電站建設規(guī)模范圍內的光伏發(fā)電項目，光伏方陣、采用直埋電纜方式敷設的集電線路和場內道路等設施，使用未利用地、工礦廢棄地、難以復耕的災毀土地的，可按原地類、原用途認定；涉及占用農用地的，在不破壞農業(yè)生產條件的前提下，可按原地類認定，不改變原土地性質。在項目動工建設前，項目單位應當將項目建設方案報當地縣級國土資源部門備案。光伏扶貧項目場內道路用地可按農村道路用地管理；變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續(xù)。

（三）加強光伏發(fā)電項目用地監(jiān)管。要求市、縣國土資源部門和發(fā)展改革部門要建立聯合監(jiān)管機制，對不按照國家、省有關規(guī)定辦理建設用地審批手續(xù)或用地備案手續(xù)即動工建設、以及按原地類認定但破壞耕作層的項目，按違法占地查處，同時建立聯合懲戒制度。