深度 | 能源局不應(yīng)再背鍋 “823文件”帶來全球光伏產(chǎn)業(yè)首次倒退

6月11日，針對(duì)筆者的《長文諫言光伏產(chǎn)業(yè)可以軟著陸，“531新政”幅度過大得不償失》一文，光伏專家學(xué)者與業(yè)內(nèi)人士紛紛致電，基本肯定了筆者的觀點(diǎn)的同時(shí)，也指出筆者認(rèn)識(shí)不夠的問題?，F(xiàn)整理成文如下

能源局不應(yīng)再背鍋，財(cái)政部是造成光伏千億欠補(bǔ)局面的最大責(zé)任方

6月11日，國家能源局召開新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)于光伏新政做了解釋。業(yè)內(nèi)人士為能源局和發(fā)改委鳴不平，此次國家能源局發(fā)言顯得言不由衷，大部分時(shí)間都在為財(cái)政部解套。

筆者查閱了相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)2010年以前，光伏補(bǔ)貼發(fā)放工作由國家發(fā)改委來執(zhí)行，從來沒出現(xiàn)過拖欠，2010年移交給財(cái)政部之后出現(xiàn)了問題，而且逐步加劇，5、6年一直沒有解決。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為財(cái)政部沒有做到任何實(shí)質(zhì)性工作。

但筆者認(rèn)為，財(cái)政部在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期還是做了一些事情的，只是由于不夠?qū)I(yè)，不得其法。2009年3月，光伏產(chǎn)業(yè)最好的時(shí)候，國家領(lǐng)導(dǎo)人參觀光伏展覽后三天，財(cái)政部出臺(tái)了支持光伏發(fā)展的文件，也就是“金太陽”，但這個(gè)文件初期，里面沒有能源局。而“金太陽”項(xiàng)目被認(rèn)為機(jī)制有問題而以失敗結(jié)束后，財(cái)政部就很少出臺(tái)支持光伏的政策。

但是在新政給產(chǎn)業(yè)造成千億損失并可能造成更大危機(jī)之時(shí)，卻仍然只有能源局站出來穩(wěn)定行業(yè)情緒。“能源局沒有權(quán)力制定、收取、發(fā)放補(bǔ)貼，他們這是為其它部門背黑鍋?！睒I(yè)內(nèi)人士表示，“國家能源局應(yīng)該站在改革潮頭，據(jù)理力爭，跟隨習(xí)近平主席的能源改革思想而不是受到部門之間的制約，更不能受到落后部門的桎梏。”

據(jù)財(cái)政部官方網(wǎng)站2016年文章顯示，中央第十三巡視組在巡視財(cái)政部時(shí)，已經(jīng)指出財(cái)政部“‘四個(gè)意識(shí)’不夠強(qiáng)，履行政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不到位”、“結(jié)合本部門實(shí)際貫徹落實(shí)黨的路線方針政策力度不夠，落實(shí)有關(guān)重要改革任務(wù)有差距”等問題。

對(duì)此，財(cái)政部曾表示將站在黨和國家全局的高度，認(rèn)真履行財(cái)政職能，加強(qiáng)對(duì)深化改革、積極引領(lǐng)新常態(tài)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題的研究，主動(dòng)啃“硬骨頭”，著力解決研究系統(tǒng)性不強(qiáng)、全局性不足、深入性不夠的問題，為黨中央決策提供高質(zhì)量的政策建議。圍繞積極引領(lǐng)新常態(tài)，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政部作為國家宏觀調(diào)控部門的職能作用，加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)判研判，提出宏觀調(diào)控政策措施建議。主動(dòng)啃“硬骨頭”、攻堅(jiān)改革深水區(qū)。積極推進(jìn)增值稅、消費(fèi)稅等稅制改革，環(huán)境保護(hù)稅法。圍繞黨中央、國務(wù)院提出的“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù)，穩(wěn)妥推進(jìn)鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能工作，繼續(xù)加大財(cái)政扶貧投入力度，支持生態(tài)環(huán)保等短板建設(shè)。

而《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中指出

1、根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展需要，調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大可再生能源發(fā)展基金規(guī)模。光伏發(fā)電規(guī)模與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。

2、嚴(yán)格可再生能源電價(jià)附加征收管理，保障附加資金應(yīng)收盡收。完善補(bǔ)貼資金支付方式和程序，對(duì)光伏電站，由電網(wǎng)企業(yè)按照國家規(guī)定或招標(biāo)確定的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與發(fā)電企業(yè)按月全額結(jié)算；對(duì)分布式光伏發(fā)電，建立由電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼資金的制度。中央財(cái)政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預(yù)撥補(bǔ)貼資金，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位。鼓勵(lì)各級(jí)地方政府利用財(cái)政資金支持光伏發(fā)電應(yīng)用。

3、加大財(cái)稅政策支持力度。完善中央財(cái)政資金支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制。

在這三點(diǎn)上，財(cái)政部做得確實(shí)如巡視組所說“不夠強(qiáng)”

首先補(bǔ)貼沒有及時(shí)發(fā)放，與國務(wù)院文件精神違背。文件中明確規(guī)定，中央財(cái)政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預(yù)撥補(bǔ)貼資金，這說明補(bǔ)貼資金并不是完全依賴可再生能源附加的。但是財(cái)政部長期以補(bǔ)貼不足為由，不足額發(fā)放，從未主動(dòng)拿出補(bǔ)助資金。

其次，根據(jù)以前Solarbe索比光伏網(wǎng)計(jì)算，每年600多億補(bǔ)貼實(shí)際到賬只有400億，每年少收取1／3，流失200億，五年下來正好缺少1000億，造成現(xiàn)在的欠補(bǔ)局面。同時(shí)對(duì)于光伏企業(yè)提出的“如果依照現(xiàn)有的收取比例，那么就是當(dāng)提高可再生能源附加補(bǔ)貼”的請(qǐng)求置之不理。

最后，無端指責(zé)發(fā)改委引導(dǎo)光伏發(fā)展超規(guī)模，可再生能源發(fā)展目標(biāo)是鼓勵(lì)發(fā)展目標(biāo)，是通過政府與企業(yè)各界多方努力要達(dá)到的目的，并不是設(shè)立“天花板”。歷史上四次調(diào)整光伏發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)證明了我們在朝著平價(jià)上網(wǎng)這一理想順利邁進(jìn)，嚴(yán)格限制死發(fā)展規(guī)模而沒有及時(shí)調(diào)整額度和增加補(bǔ)貼，是導(dǎo)致缺口越來越大的主因?？懈母铩坝补穷^”終是流于口號(hào)，選擇了最沒有反抗能力的光伏企業(yè)做為解決問題的出路。

中國應(yīng)重新制定規(guī)劃目標(biāo)，保持50GW／年的光伏市場規(guī)模

有光伏專家對(duì)筆者表示前兩次危機(jī)我們不在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，所以是很淡定的看待，但現(xiàn)在我很緊張。但他同時(shí)表示青山遮不住，畢竟東流去。新能源的浪潮，不是任何一方勢力，任何一個(gè)文件能夠阻擋的，政府應(yīng)該作為新能源的倡導(dǎo)者，而不是阻礙者，更不是通過政策打擊新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“狙擊者”。

6月11日能源局的發(fā)言透露了一些緩和的氣息未來幾天戶用市場可能“網(wǎng)開一面”，第四批領(lǐng)跑者項(xiàng)目也會(huì)盡早下發(fā)。筆者建議此次能源局在調(diào)整政策時(shí)不妨將未來幾年的光伏裝機(jī)發(fā)展目標(biāo)定在45GW－50GW的規(guī)模。任何技術(shù)都需要規(guī)模效應(yīng)，行業(yè)人士做過統(tǒng)計(jì)，裝機(jī)量每擴(kuò)大一倍，成本下降23％。2018年中國光伏裝機(jī)如果還定義為30GW，一下子縮水23GW，不僅會(huì)帶來成本上升，不利于平價(jià)進(jìn)程，同時(shí)對(duì)于融資成本、供應(yīng)鏈協(xié)作都帶來非常大的問題。

同時(shí)，要正視能源局這幾年的工作成果，不能妄自菲薄。第三批領(lǐng)跑者項(xiàng)目中，每個(gè)項(xiàng)目中標(biāo)電價(jià)都比標(biāo)桿電價(jià)低2毛錢以上，遠(yuǎn)低于這次調(diào)整的5分錢電價(jià)。所以政府要順應(yīng)潮流，相信市場的力量自我調(diào)節(jié)。

而在光伏實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)之后，不需要補(bǔ)貼的光伏產(chǎn)業(yè)可以進(jìn)一步放開限制，每年市場可以視電網(wǎng)消納能力和儲(chǔ)能技術(shù)的發(fā)展，增值100GW以上。

“832號(hào)文件”后續(xù)將給光伏行業(yè)帶來最嚴(yán)重的第三次危機(jī)

關(guān)于三次危機(jī)的解讀（參見原文）行業(yè)專家和光伏專業(yè)人士有不同意見。

他們認(rèn)為2008年金融危機(jī)，引發(fā)的是金融企業(yè)對(duì)于光伏這樣一個(gè)新興市場判斷不明朗，對(duì)光伏企業(yè)和光伏項(xiàng)目投資縮水，金融“出逃”造成市場大幅下滑。但這對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)沒有帶來實(shí)質(zhì)性的傷害，而且硅料被國外壟斷擭取暴利的時(shí)代結(jié)束，國外一大批光伏企業(yè)率先破產(chǎn)，而中國由于有完整的配套產(chǎn)業(yè)，不僅沒有下滑還有增長，同時(shí)技術(shù)與規(guī)模不斷提升，使得光伏成本大幅下降。

這也導(dǎo)致了第二次危機(jī)——2011－2012年歐美的雙反到來，中國光伏企業(yè)崛起擠壓了歐美日等國家光伏企業(yè)的生產(chǎn)空間，引發(fā)了歐美等國對(duì)中國企業(yè)進(jìn)行聯(lián)手打壓，但中國政府和歐盟達(dá)成協(xié)議，美國對(duì)中國實(shí)施的征稅政策通過在海外建廠等策略規(guī)避，而且雖然在這次光伏寒冬中中國光伏企業(yè)均出現(xiàn)不同程度虧損，但總體光伏市場仍然在不斷增長。隨著2013年中國《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》出臺(tái)，能源局制定了光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，國內(nèi)光伏市場快速啟動(dòng)。中國光伏的2020年發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了四次調(diào)整2007版的2020年規(guī)劃目標(biāo)為180萬千瓦，后來又調(diào)整到500萬千瓦、1500萬千瓦和5000萬千瓦，到十三五開局之年，規(guī)劃又將2020年的裝機(jī)目標(biāo)調(diào)整為1．1億千瓦以上。

與此同時(shí)，光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃推動(dòng)了光伏產(chǎn)品成本進(jìn)一步下降，效率進(jìn)一步提升 ，產(chǎn)業(yè)看到了平價(jià)上網(wǎng)的曙光。這兩三年，在中國的引領(lǐng)下，全球光伏和清潔能源市場迅速擴(kuò)大。這也是中國對(duì)全球能源轉(zhuǎn)型做出的巨大貢獻(xiàn)。

以1997年時(shí)任美國總統(tǒng)克林頓提出的“百萬屋頂計(jì)劃”，從提出到現(xiàn)在20年時(shí)間，如果沒有中國光伏企業(yè)的貢獻(xiàn)，迄今都不可能完成。2017年，美國裝機(jī)量達(dá)到了2700萬千瓦。

專家和業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，第三次危機(jī)比前兩次更可怕。自2000年以來，全球光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)17年來的首次下降。如果“823號(hào)”文件不加以調(diào)整，將首次導(dǎo)致中國光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性損傷，產(chǎn)能下降，缺少資金用于技術(shù)進(jìn)步，金融喪失信心帶來融資困難、融資成本高進(jìn)而提升成本等一系列惡性問題循環(huán)，帶來全球光伏市場萎縮。這對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)傷害乃至對(duì)全球能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程的傷害都是難以估量的，同時(shí)使得有希望的一批企業(yè)倒在平價(jià)上網(wǎng)的“臨門一腳”之時(shí)。

“杠精”歷年誹謗光伏合輯

1、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，賺外國市場的錢，造中國自己的首富，被評(píng)為“兩頭在外”，浪費(fèi)能源。筆者點(diǎn)評(píng)其實(shí)除了“雙高”不能認(rèn)同，其它還是比較認(rèn)可的。

兩頭在外——你吃蘋果我吃渣

2010年12月17日，某專家指出我國新能源領(lǐng)域出現(xiàn)了高碳發(fā)展模式的苗頭?！袄缭诠夥a(chǎn)業(yè)中，我國的硅產(chǎn)量占全世界產(chǎn)量的40％多，而我國生產(chǎn)的硅95％用于出口。硅在生產(chǎn)過程中是高耗能、高污染的，但使用時(shí)卻是清潔能源。因此，我國為世界低碳作出了貢獻(xiàn)，但自身卻并沒有實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展?！彼f。

“目前我國光伏產(chǎn)業(yè)的最大特點(diǎn)就是’兩頭在外’，95％的原材料需要進(jìn)口，95％的太陽能電池則是出口。”另一位專家指出多晶硅產(chǎn)業(yè)成了典型的“兩頭在外，中間在內(nèi)”，即制造環(huán)節(jié)在國內(nèi)，使用環(huán)節(jié)在國外

2、還有專家批評(píng)我國太陽能電池98％以上用于出口，相當(dāng)于大量輸出緊缺的能源。因此我們在承擔(dān)光伏電池的環(huán)境及能源成本之時(shí)，幾乎并沒有享受到光伏發(fā)電的綠色和便捷。

3、當(dāng)中國由協(xié)鑫、通威、特變電工等企業(yè)解決了多晶硅提純等問題，保利協(xié)鑫更是成為全球最大多晶硅企業(yè)（而且代表最高純度需求——“11N”半導(dǎo)體級(jí)多晶硅日前量產(chǎn)。），同時(shí)中國也成為全球最大光伏市場，完美解決了兩頭在外難題的時(shí)候，這些人又來了。

但是實(shí)際上光伏既沒有我們想象中的那么低碳，那么清潔，也沒有所謂的低成本優(yōu)勢。下游光伏電站發(fā)電看似環(huán)保，但是上游的多晶硅制造卻是不擇不扣的高能耗高污染的行業(yè)，在整個(gè)多晶硅生產(chǎn)過程中，大量的消耗水、能源，還有大氣排放物，即使技術(shù)上有相對(duì)環(huán)保路線，但你覺得這種地方納稅大戶，早些年，環(huán)保局敢有意見么？很多事情，不但要看牌面上的標(biāo)準(zhǔn)，還要看最后的落地執(zhí)行。從整體來看，光伏發(fā)電的環(huán)保，是個(gè)偽命題，考慮進(jìn)環(huán)境影響后的光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)電社會(huì)成本只會(huì)更高。

2016年，某媒體為了打造爆款文章，又?jǐn)€了篇《也許，光伏就是一場騙局》

光伏產(chǎn)業(yè)還真的就給這些這些分不清金屬硅與多晶硅差別的人解釋什么是冷氫化，為什么光伏能量回收周期只有2年了?。ǖ聡ダ驶舴蜓芯克?016年4月22日最新的《德國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀報(bào)告》也指出，在德國這個(gè)光照條件一般的國家，光伏電站僅需不到2年即可回收光伏組件全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)過程中消耗的電力。每瓦光伏組件安裝后，至少可以發(fā)出比制造它多10倍多的電。說光伏“高耗能”，是非?；闹嚨?。）

4、現(xiàn)在，但當(dāng)這些疑問都已不在，中國成為技術(shù)、生產(chǎn)、市場三方面無可爭議的光伏領(lǐng)袖時(shí)，又出現(xiàn)類似“你們發(fā)展的太快”這樣的聲音。

你們消停會(huì)兒吧。

作者曹宇