深度：光伏產(chǎn)業(yè)質(zhì)疑的焦點與前景分析

——《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》再點評

2018年6月1日，發(fā)改委、財政部、能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》。通知頒布以來的60個小時，整個光伏產(chǎn)業(yè)及光伏相關(guān)的金融領(lǐng)域，都經(jīng)歷著巨大的洗禮和考驗。對于每一個光伏人而言，這60個小時并不輕松。

在這60個小時中，有認(rèn)真梳理政策脈絡(luò)、分析對產(chǎn)業(yè)各方面影響的，有連夜開會、討論應(yīng)對策略的，有積極探索未來產(chǎn)業(yè)出路、為行業(yè)明天建言獻(xiàn)策的，也有抱頭痛哭、呼爹喊娘的，甚至也有提出種種質(zhì)疑、懷疑政府信用的。

在SOLARZOOM新能源智庫看來，上述現(xiàn)象都非常正常，畢竟這次政策出臺有三大超預(yù)期之處（1）對屬于分布式光伏分支之一的戶用光伏采取指標(biāo)管理，而此前《關(guān)于征求光伏發(fā)電相關(guān)政策文件意見的函》只是對工商業(yè)分布式采取指標(biāo)管理，（2）以“暫不安排普通電站”的方式叫停普通電站，（3）采用“自發(fā)文之日起”立即執(zhí)行的方式而不給予寬限期。

除此以外，本次政策對以下幾種情形帶來了一定程度的負(fù)面影響（1）對于已經(jīng)獲得2017年指標(biāo)，而尚未在2018年5月31日前并網(wǎng)的普通電站，（2）對于已經(jīng)簽約、開工甚至已經(jīng)采購設(shè)備，而尚未并網(wǎng)的分布式光伏項目，（3）對于早先因為歷史原因“先建先得”而至今尚未獲得指標(biāo)的項目（進一步延長了納入指標(biāo)的等待時間）。

【光伏產(chǎn)業(yè)質(zhì)疑的焦點】

正是因為上述原因，在本次產(chǎn)業(yè)政策公布以來的這60個小時內(nèi)，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了一些關(guān)于“政府信譽何在？”的質(zhì)疑。行業(yè)內(nèi)質(zhì)疑的焦點在于

（1）認(rèn)為當(dāng)下政策與《國家發(fā)展改革委關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》（發(fā)改價格規(guī)［2017］2196號）存在不符。

（2）認(rèn)為當(dāng)下政策與《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》（國能發(fā)新能［2017］31號）存在不符。

（3）認(rèn)為將已經(jīng)備案但尚未并網(wǎng)的項目納入地方支持范圍是“隨意取消補貼資格，嚴(yán)重?fù)p害了分布式光伏項目投資人的合法權(quán)益，既不合規(guī)，更不合法！”

（4）認(rèn)為采用數(shù)量化控制手段（建設(shè)規(guī)模“一刀切”）而非市場化控制手段（如“競電價”）是典型的懶政。

（5）認(rèn)為當(dāng)下政策不設(shè)寬限期，沒有給予合理的緩沖規(guī)模，有“懶政”之嫌。

【政策的合理性分析】

SOLARZOOM新能源智庫認(rèn)為國家加速削減光伏產(chǎn)業(yè)增量項目補貼，存在較強的合理性；國家信用堅如磐石，當(dāng)下政策并無影響政府信譽的情形存在；當(dāng)下政策的控制手段在政府部門通盤考慮后，屬于自由裁量的范圍，且符合效率原則；而當(dāng)下政策后續(xù)的具體細(xì)則和執(zhí)行手段，則并非不可以商榷。

首先，我們不妨先來看一下本次政策的宏觀背景

（1）新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在著各部門之間協(xié)調(diào)上的困難。發(fā)改委、能源局、財政部、電網(wǎng)公司分別負(fù)責(zé)價格政策制定、產(chǎn)業(yè)政策制定及裝機規(guī)模規(guī)劃、補貼征收及發(fā)放、保證消納及電力安全等職能。各部門之間的目標(biāo)函數(shù)、約束條件各有不同，各部門之間的協(xié)調(diào)機制有待健全，由此導(dǎo)致了2015－2016年相對嚴(yán)重的西部光伏電站限電問題，以及2017年以來的補貼缺口隨著時間的推移以“平方關(guān)系”顯著擴大的情形。當(dāng)下，限電問題已有明顯改善；而補貼缺口問題則缺乏良好的解決方案，缺口在2017年末已經(jīng)超過了1000億元。

（2）在國家能源局推進光伏產(chǎn)業(yè)政策的時候，曾經(jīng)面臨一些歷史疑難問題。比如在2014年曾力推“分布式光伏”，但光伏企業(yè)當(dāng)時尚未探索出良好的商業(yè)模式，響應(yīng)力度不足，從而2014年的8GW分布式光伏指標(biāo)完成甚少。由此，從2015年開始，不少省份的地方政府推出“先建先得”政策?！跋冉ㄏ鹊谩闭咴谕苿庸夥a(chǎn)業(yè)規(guī)模增長的同時，也帶來電站規(guī)模和品質(zhì)失控風(fēng)險加大、部分地方滋生權(quán)力尋租的苗頭、行業(yè)潛在合規(guī)風(fēng)險加劇等問題，由此能源局在2016年12月果斷發(fā)文《國家能源局關(guān)于調(diào)整2016年光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模有關(guān)問題的通知》（國能新能［2016］383號），叫?！跋冉ㄏ鹊谩闭?。2017年7月，為了響應(yīng)國家“支持青山綠水”的號召并徹底解決“先建先得”的歷史遺留問題，能源局出臺《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》（國能發(fā)新能［2017］31號），這也就是光伏產(chǎn)業(yè)大家所熟知的2017－2020年每年21－22GW的地面電站指標(biāo)。

（3）國家補貼光伏的目的和初衷并非讓行業(yè)企業(yè)獲得“持續(xù)的超額收益”，而是為了促進行業(yè)企業(yè)在有合理盈利的情況下“不斷降本”，從而支持國家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，支持青山綠水。

（4）2017年以來，不止一家上市公司光伏相關(guān)業(yè)務(wù)實現(xiàn)了連續(xù)多個季度40％甚至50％以上的超高毛利率，市值一路創(chuàng)新高，這意味著國家對于光伏產(chǎn)業(yè)的補貼水平已經(jīng)與上述初衷逐漸違背。

（5）新能源產(chǎn)業(yè)的補貼取自于可再生能源電價附加，意味著用各行各業(yè)及全國人民的電費或者說是“血汗錢”來補貼新能源產(chǎn)業(yè)。這對于發(fā)改委而言，自然存在著對補貼方向和補貼效率的斟酌問題?！?分錢的補貼用于光伏的補貼效率更高，還是用于風(fēng)電的補貼效率更高”，自然需要平衡。當(dāng)前來看，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的平均度電補貼力度在0．10元／度左右，而光伏產(chǎn)業(yè)的平均補貼力度則高達(dá)0．30元／度。同樣1分錢補貼，補貼光伏所產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)低于風(fēng)電。而光伏產(chǎn)業(yè)的新增規(guī)模（2017年新增53GW）、企業(yè)投資積極性則從2017年開始遠(yuǎn)超過了風(fēng)電（2017年新增15GW），由此也可以判斷出，光伏產(chǎn)業(yè)存在著明顯的超額收益，繼續(xù)高額補貼光伏產(chǎn)業(yè)將違背國家補貼新能源的初衷。

基于上述關(guān)于政策宏觀背景的分析，SOLARZOOM智庫認(rèn)為國家在此時出臺政策加速削減光伏產(chǎn)業(yè)的增量項目補貼，雖然從感情上看對光伏產(chǎn)業(yè)形成了一定的負(fù)面影響，但從國家統(tǒng)籌最優(yōu)的角度來看則是非常合理的。

而關(guān)于本次政策是否損害國家和政府信用，SOLARZOOM智庫堅定的認(rèn)為國家信用堅如磐石，當(dāng)下政策并無影響政府信譽的情形存在。理由如下