深析 | 十年博弈可再生能源配額制

業(yè)界翹首渴盼的可再生能源配額制因強(qiáng)力觸動(dòng)“利益格局”，箭在弦上卻始終“難產(chǎn)”。3月底，國(guó)家能源局終于下發(fā)《配額制》意見稿。不過(guò)，“瓜熟蒂落”的配額制因未解決補(bǔ)貼問(wèn)題被回爐再造，諸多難點(diǎn)尚需厘清。

發(fā)電、上網(wǎng)和市場(chǎng)消納是可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)面臨的三大難題，而這三大難題的消除，單純依靠成本優(yōu)勢(shì)和技術(shù)進(jìn)步難以實(shí)現(xiàn)。巨量財(cái)政補(bǔ)貼雖是政府扶植某一產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的強(qiáng)心劑，但補(bǔ)貼絕非長(zhǎng)久之計(jì)。

隨著風(fēng)電、光伏等新能源裝機(jī)的快速發(fā)展，補(bǔ)貼缺口已成為掣肘新能源發(fā)展的重要因素。據(jù)證券分析機(jī)構(gòu)測(cè)算，2017、2018年新能源實(shí)收補(bǔ)貼與理論發(fā)放補(bǔ)貼的缺口分別高達(dá)678億元和937億元。

與國(guó)外配額制政策通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)以最低成本實(shí)現(xiàn)風(fēng)電開發(fā)的目標(biāo)不同，我國(guó)出臺(tái)配額制的初衷是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與激勵(lì)準(zhǔn)則解決風(fēng)電消納問(wèn)題。為解決可再生能源補(bǔ)貼缺口巨大以及消納難的“沉疴頑疾”，強(qiáng)制配額制疊加可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購(gòu)交易制度被寄予厚望。

業(yè)界普遍認(rèn)為，配額制能夠?yàn)樾履茉窗l(fā)展“兜底”解決“三棄”問(wèn)題，使可再生能源消納具有強(qiáng)制性，提高風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電在終端的消費(fèi)比重；配額制的實(shí)施不僅有利于本省內(nèi)新能源電力的最大化消納，還將促進(jìn)跨區(qū)域的調(diào)度，對(duì)可再生能源電力溢出省份的電力消納同樣幫助較大；限電的降低可持續(xù)改善發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。

3月23日，國(guó)家能源局綜合司就《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》公開征求意見，醞釀十年，配額制“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。然而，“瓜熟蒂落”的配額制因被寄予解決補(bǔ)貼問(wèn)題的厚望回爐再造，地方保護(hù)主義如何破局？配額制考核中該如何“算賬”？補(bǔ)貼難題能否破解？種種難點(diǎn)尚需厘清。

難產(chǎn)迷局

風(fēng)電界對(duì)強(qiáng)制配額制的出臺(tái)可謂是翹首渴盼，作為可再生能源“靠山”的配額制推出，卻阻力重重，如今的出臺(tái)系新芽凝聚了破土而出的力量。中國(guó)新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長(zhǎng)彭澎告訴《能源》記者，十年前，出臺(tái)配額制劍指提高可再生能源比例，在我國(guó)整個(gè)能源界飽受爭(zhēng)議。當(dāng)時(shí)的大環(huán)境是，專家普遍認(rèn)為煤炭是我國(guó)能源的頂梁柱，提出約束性目標(biāo)會(huì)增加整體能源成本，可再生能源價(jià)格沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，阻力非常大，“這就是我們先推出自愿認(rèn)購(gòu)綠色證書的原因”。

“配額制帶有很強(qiáng)的行政色彩，當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為可再生能源配額制與電力市場(chǎng)化改革導(dǎo)向不一致?！眹?guó)網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長(zhǎng)李瓊慧告訴《能源》記者，新能源技術(shù)進(jìn)步和成本下降速度往往超過(guò)預(yù)期，我國(guó)可再生能源規(guī)劃的目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果往往偏低，因此配額目標(biāo)到底多少很難進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，“當(dāng)時(shí)擔(dān)心配額制設(shè)定目標(biāo)，大家達(dá)到目標(biāo)后就會(huì)認(rèn)為任務(wù)已經(jīng)完成，反而會(huì)對(duì)新能源的發(fā)展帶來(lái)不利影響?！贝送?，由于地方發(fā)用電計(jì)劃都?xì)w地方政府管理，如果文件涉及到地方政府的責(zé)任，就需要國(guó)辦批，造成了一定的困難。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士告訴《能源》記者，配額制“難產(chǎn)”最本質(zhì)的原因是對(duì)既有利益格局的強(qiáng)制介入，“五大發(fā)電集團(tuán)雖然是可再生能源的主力軍，但同時(shí)又是火電的最大持有者，要革常規(guī)能源的命，它們是不認(rèn)可的，并且火電話語(yǔ)權(quán)很大，博弈面臨巨大阻力”。此外，把地方配額完成情況與省級(jí)政府政績(jī)考核掛鉤，對(duì)地方政府、尤其是東部發(fā)達(dá)省份政府“是致命的”。

從國(guó)際慣例上講，配額制對(duì)可再生能源的激勵(lì)作用遜色于固定電價(jià)，因此很多國(guó)家先出配額制政策，后調(diào)整為固定電價(jià)政策。我國(guó)目前實(shí)行固定電價(jià)制度，但在固定電價(jià)未完全退出的情況下實(shí)施配額制，我國(guó)的配額制就與國(guó)外的配額制有很大差異?！皬母拍钌现v，配額與固定電價(jià)一般不是并存的，所以我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的自愿綠證也是在已經(jīng)有固定電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)施的，這在國(guó)際上沒(méi)有先例。

此外，我國(guó)的綠證與美國(guó)的綠證有所區(qū)別，美國(guó)在相對(duì)成熟的電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)行配額，并參與市場(chǎng)交易，是順理成章的事情，“美國(guó)的配額和綠證基本上是同步的，不存在先有配額后有綠證這一說(shuō)。美國(guó)有了配額制之后，配額制給發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼就是通過(guò)綠證的交易來(lái)實(shí)現(xiàn)的。”

曙光初現(xiàn)

2016年，國(guó)家能源局曾發(fā)布關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見，但并未立刻執(zhí)行。此次國(guó)家能源局再次發(fā)布可再生能源配額制的征求意見稿，彰顯管理層對(duì)發(fā)展可再生能源的決心。

“配額制的出臺(tái)已經(jīng)成熟”，彭澎告訴《能源》記者，在綠證實(shí)行一年之后，特別是“十九大”會(huì)議后，國(guó)家政策層面開始強(qiáng)調(diào)重視生態(tài)環(huán)境，能源轉(zhuǎn)型成為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境友好的重要抓手，這給了能源局很大信心。

此外，可再生能源成本大幅下降，從最新的招投標(biāo)來(lái)看，光伏價(jià)格已經(jīng)低于青海脫硫脫硝的火電，分散式風(fēng)電其中的一部分也可以實(shí)現(xiàn)取消補(bǔ)貼，今年中東部，參與分布式市場(chǎng)化交易中的很多項(xiàng)目也明確不要補(bǔ)貼，意味著可再生能源的成本下降之后，可以在不增加成本的前提下更多地使用綠色電力。從另外一個(gè)層面看，國(guó)家把生態(tài)環(huán)境的紅線拉高，可見政府對(duì)于解決生態(tài)問(wèn)題的決心。

值得關(guān)注的是，更多地應(yīng)用綠色電力的生產(chǎn)企業(yè)將在日后更具競(jìng)爭(zhēng)力，采用綠色電力生產(chǎn)的產(chǎn)品會(huì)有標(biāo)簽以區(qū)別于普通的產(chǎn)品，幫助綠色產(chǎn)品搭建起一個(gè)更好的市場(chǎng)環(huán)境平臺(tái)。在多方促進(jìn)之下可再生能源配額制得以破殼。

《能源》記者發(fā)現(xiàn)，與2016年版本相比，配額考核主體從發(fā)電側(cè)變化到電網(wǎng)和用電側(cè)；考察方式從發(fā)電量變化到用電量；多數(shù)省份的配額比例得到提升，中東部省份配額目標(biāo)較2016年底，占比提高近2－3倍。