實現(xiàn)平價上網(wǎng) 光熱等新能源亟需降低土地等非技術成本

:我國新能源電力市場、技術取得全球矚目的成績，但度電成本高于煤電等傳統(tǒng)電力。

土地、稅收等非技術因素是當前導致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的關鍵因素。

推動技術成本和非技術成本的“雙降”，新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競爭力的市場地位。

新能源度電成本持續(xù)降低，但平價上網(wǎng)尚需時日

3月5日，李克強總理在政府工作報告中明確提出，2018年將淘汰關停不達標的30萬千瓦以下煤電機組，并提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%”，電價降低，倒逼新舊能源電力行業(yè)挖掘降成本空間，對于新能源產(chǎn)業(yè)而言，非技術成本的降低更為迫切。

作為全球新能源發(fā)展的領導者，我國新能源發(fā)電規(guī)模領先全球，陸上風電、光伏發(fā)電等技術達到世界先進水平，海上風電、光熱發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等不斷取得突破性進展，推動了新能源發(fā)電成本的大幅下降。

據(jù)工信部統(tǒng)計，2017年，我國光伏發(fā)電系統(tǒng)投資成本降至5元/瓦左右，度電成本降至0.5-0.7元/千瓦時，平均度電成本比2010年下降約78%，低于全球平均水平。我國陸上風電度電成本約為0.43元/千瓦時,較2010年下降7%，已經(jīng)非常接近火電電價。2017年9月，國家能源局公布首批13個風電平價上網(wǎng)示范項目，上網(wǎng)電價按當?shù)孛弘姌藯U上網(wǎng)電價執(zhí)行，所發(fā)電量不核發(fā)綠色電力證書，不享受價格補貼，開啟了風電發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的先河。

但是，當前我國的新能源發(fā)電成本仍普遍高于煤電等傳統(tǒng)電力。

首先是工程項目投資成本偏高。當前我國煤電項目平均投資成本約為3700元/千瓦，而陸上風電約為7760元/千瓦，海上風電約為14700元/千瓦，光伏發(fā)電約為8460元/千瓦，光熱發(fā)電約為34000元/千瓦，分別是煤電項目的2.1倍、3.9倍、2.3倍和9.2倍，新能源發(fā)電項目投資仍然遠遠高于傳統(tǒng)煤電項目，尤其是海上風電和光熱發(fā)電項目的前期投資成本居高不下。

其次是上網(wǎng)電價高于煤電標桿電價。當前全國脫硫脫硝煤電標桿電價為0.2595-0.4505元/千瓦時，而新能源上網(wǎng)電價一般采用“兩部制”電價，即一部分為當?shù)?ldquo;煤電標桿電價”，另一部分為“電價補助”，陸上風電標桿電價為0.4-0.57元/千瓦時，光伏電站為0.65-0.85元/千瓦時，光熱則為1.15元/千瓦時，海上風電為0.85元/千瓦時。

最后，更為關鍵的是，度電成本仍明顯高于燃煤發(fā)電。煤電的度電成本主要是燃煤成本，約占火電成本的50-70%左右，成本受煤炭價格變化影響較大。根據(jù)當前煤炭價格及310克/千瓦時的標準煤耗率，全國各地火電的度電燃煤成本主要集中在0.2-0.3元，度電成本約為0.3-0.5元之間。相對于火電度電成本，新能源度電成本僅陸上風電基本可在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)，但海上風電度電成本仍比火電高133%-235%，光伏度電成本比火電高42%，光熱發(fā)電度電成本比火電高280%，由此來看，在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)，新能源仍有一段相當長的路要走。

非技術成本高企是制約新能源平價上網(wǎng)的關鍵因素

不可否認的是，相對于歷史悠久、技術成熟、商業(yè)模式完善的燃煤發(fā)電，風電、光伏、光熱、生物質(zhì)發(fā)電等新能源的發(fā)展還遠遠不成熟，仍屬于“幼稚性行業(yè)”，技術成本是新能源電力度電成本較高的重要原因。

但更為重要的是，土地、稅收等非技術因素是當前導致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的關鍵因素。以光伏發(fā)電為例，2016年我國光伏平均度電成本約為0.596元/千瓦時，其中，土地成本約0.3元/千瓦時，非技術成本占比超過了50%。

土地成本居高已經(jīng)成為困擾新能源電力平價上網(wǎng)的攔路虎，根據(jù)國家能源十三五規(guī)劃，風電、光伏開始向消納能力較強的中東部轉(zhuǎn)移，而中東部人口集中，土地資源相對稀缺，用地難、用地成本高的問題將更加凸顯。

差別化用地政策落實層度不一。2015年，國土資源部下發(fā)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號），提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。但是，在項目的實際開發(fā)過程中，大多數(shù)地區(qū)對占用未利用地、農(nóng)用地的光伏、風電項目辦理轉(zhuǎn)建設用地手續(xù)，大幅提高了新能源的建設成本。以20MW的光伏電站為例，工業(yè)用地出讓按最低價標準約為4萬元/畝，光新增的土地成本就要超過2000萬，如果在建設用地費用高的地區(qū)成本更高。

對土地的界定標準不同，也給光伏、風電等新能源發(fā)電項目帶來困擾。土地資源涉及國土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等眾多部門，從土地規(guī)劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農(nóng)田保護區(qū)、風景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、重點森林保護區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)等特殊區(qū)域。新能源電力項目需要向各部門溝通確認土地性質(zhì)，還要從規(guī)劃、用途管制角度進行多次確認，使得項目投資開發(fā)周期延長，對于地類的界定標準不統(tǒng)一，更增加了項目開發(fā)的不確定性。

光伏、風電等項目開發(fā)還面臨稅收等不確定因素的影響。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元-50元”，即對于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5-30元，中等城市1.2-24元，小城市0.9-18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6-12元，調(diào)整空間達到了20倍。由于地區(qū)間稅收執(zhí)行標準不統(tǒng)一，相關部門自由裁量權較大，造成新能源電力項目難以把控投資風險。