《大氣污染防治法》修訂提上日程

大氣法修改已列入了本屆人大五年立法規(guī)劃，此次專項(xiàng)執(zhí)法檢查之前，全國人大常委會已經(jīng)多次開展大氣污染防治的專題調(diào)研。

4個(gè)高級別的檢查小組已經(jīng)開始奔赴京津冀、長三角、珠三角等地，展開為期4個(gè)月的大氣污染防治法專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作。記者在全國人大常委會日前召開的大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上了解到，此次執(zhí)法檢查與此前相關(guān)檢查的情況，將為《大氣污染防治法》（以下簡稱大氣法）的修訂提供現(xiàn)實(shí)參考。

張德江委員長在今年人代會所作的《全國人大常委會工作報(bào)告》中明確提出，今年要“修改環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法，完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”。大氣法修改已列入了本屆人大五年立法規(guī)劃，此次專項(xiàng)執(zhí)法檢查之前，全國人大常委會已經(jīng)多次開展大氣污染防治的專題調(diào)研。

根據(jù)此次全體會上環(huán)保、發(fā)改、公安等10多個(gè)部委相關(guān)負(fù)責(zé)人對各自工作情況的介紹，修訂于2000年的現(xiàn)行大氣法，在過去的10余年中，對防治大氣污染發(fā)揮了積極的作用。但是，在具體工作中，當(dāng)前的管理手段、職能分工、制度設(shè)計(jì)等多個(gè)方面仍然存在許多問題，與當(dāng)前嚴(yán)峻的大氣污染形勢不相適應(yīng)，而這些問題的解決，在很大程度上要依賴大氣法的此次修訂。

現(xiàn)行法：階段建功，仍有不足

我國的大氣污染防治工作取得了一定進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在一定程度上獲得優(yōu)化

過去的10多年間，各個(gè)部門、各級地方政府在現(xiàn)行大氣法的要求下，積極推動總量控制、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各項(xiàng)工作，我國的大氣污染防治工作取得了一定進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在一定程度上獲得優(yōu)化。

至2013年底，燃煤電廠脫硫機(jī)組比例已超過90%，脫硝機(jī)組比例達(dá)到50%；新型干法水泥脫硝比例達(dá)到50%。2013年，全國二氧化硫排放量比2005年削減20%以上，氮氧化物排放總量持續(xù)下降。

2013年，90.6%的地級及以上城市空氣中二氧化硫濃度達(dá)到空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，酸雨區(qū)占國土面積的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。

2001年開始實(shí)施第一階段機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)，至2011年已實(shí)施第四階段機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)，新生產(chǎn)機(jī)動車的單車排放量下降了90%以上；機(jī)動車環(huán)境監(jiān)管工作不斷加強(qiáng)，已建成機(jī)動車尾氣檢測線4000余條。

2010年~2013年，工業(yè)領(lǐng)域大氣污染防治重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能分別為煉鐵約8500萬噸、煉鋼約5700萬噸、水泥（熟料及粉磨能力）約6.4億噸、平板玻璃約1.3億重量箱。

除國務(wù)院出臺的配套法規(guī)和規(guī)范性文件之外，又有《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等200多項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)政策、導(dǎo)則和規(guī)范等，大氣污染防治法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。

環(huán)境保護(hù)部會同有關(guān)部門連續(xù)10年開展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動，把大氣污染防治作為執(zhí)法重點(diǎn)，嚴(yán)厲打擊違法排污行為。僅2013年10月~2014年3月的半年間，全國共出動執(zhí)法人員40.3萬人次，發(fā)現(xiàn)并查處涉及環(huán)境違法的工業(yè)企業(yè)3395家，環(huán)保不達(dá)標(biāo)的施工場地3690個(gè)，未安裝油煙凈化設(shè)施的餐飲服務(wù)企業(yè)2.6萬家。

據(jù)發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2013年，服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重已經(jīng)達(dá)到46.1%，超過了第二產(chǎn)業(yè)；節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以年均15%以上的速度快速增長。但是，“當(dāng)前大氣環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。”環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

大氣污染物排放負(fù)荷巨大，2013年我國SO2與NOx排放量分別達(dá)到2043.9萬噸、2227.3萬噸，遠(yuǎn)超環(huán)境承載能力；城市大氣污染十分嚴(yán)重，按照新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)，我國七成以上的城市空氣質(zhì)量達(dá)不到二級標(biāo)準(zhǔn)要求；區(qū)域性大氣污染問題日趨明顯，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域，大氣污染物排放集中，重污染天氣在區(qū)域內(nèi)大范圍同時(shí)出現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征；另外，重污染天氣頻繁發(fā)生，尤其是2013年以來，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域多次出現(xiàn)灰霾天氣，影響人民群眾的生產(chǎn)生活和身體健康。

新形勢：世易時(shí)移，法應(yīng)跟上

現(xiàn)行大氣法框架下，仍存在環(huán)保問責(zé)制不落實(shí)、激勵(lì)約束機(jī)制不健全等問題

“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了新階段，大氣污染形勢有新變化，人民群眾對改善大氣環(huán)境質(zhì)量有新期待，對大氣污染綜合防治提出了新要求。”發(fā)改委一位負(fù)責(zé)人在會議上表示，現(xiàn)行大氣法框架下，仍存在環(huán)保問責(zé)制不落實(shí)、激勵(lì)約束機(jī)制不健全、執(zhí)法不到位、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和移動源污染控制缺乏有效的措施等問題，“盡快修訂大氣法非常必要。”

“各級政府及其相關(guān)部門、公眾的職責(zé)、義務(wù)不夠明確。”環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人說，目前法律法規(guī)著重規(guī)范了企事業(yè)單位的污染防治義務(wù)，對各級政府及其相關(guān)部門職責(zé)、義務(wù)的規(guī)定較為原則性，尤其是缺乏對各級政府及其部門的目標(biāo)考核和責(zé)任追究要求，使大氣環(huán)境目標(biāo)責(zé)任難以真正落實(shí)。另外，在公眾踐行綠色生活、綠色消費(fèi)等方面的法律規(guī)定還不明確，缺乏公眾參與、鼓勵(lì)舉報(bào)等相關(guān)內(nèi)容。

同時(shí)，管理職能存在交叉問題。環(huán)境保護(hù)部對目前大氣污染防治工作進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，在初步總結(jié)出的127項(xiàng)管理職能中，現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項(xiàng)，明確了管理部門的有32項(xiàng)，環(huán)保部門行使監(jiān)管權(quán)的僅有17項(xiàng)。在揚(yáng)塵、惡臭、無組織排放等的監(jiān)督管理工作中，監(jiān)管部門不明確或職能不清等問題突出。

對于大氣污染防治的區(qū)域協(xié)作要求，現(xiàn)行大氣法也沒有相應(yīng)規(guī)定。去年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，在目標(biāo)措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對等方面開展了有益的嘗試，但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問題，導(dǎo)致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”，難以形成治污合力。

移動源污染控制一直是難點(diǎn)問題?，F(xiàn)行大氣法對機(jī)動車環(huán)保監(jiān)管的規(guī)定較為原則性，職能交叉嚴(yán)重，在實(shí)際工作中難以操作。環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，其主要問題有4點(diǎn)。其一，重行政審批、輕監(jiān)督管理，多部門重復(fù)進(jìn)行準(zhǔn)入審批，卻無明確的法律問題監(jiān)督處罰部門；其二，輕企業(yè)責(zé)任，重使用監(jiān)管，主要通過在用車定期檢驗(yàn)的方式進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，與汽車生產(chǎn)企業(yè)為環(huán)保負(fù)主要責(zé)任的國際經(jīng)驗(yàn)不符；其三，對于淘汰黃標(biāo)車等重點(diǎn)工作缺少應(yīng)有的支持；最后，在管理范圍上，缺少對車用燃料等的明確要求，已經(jīng)不能適應(yīng)目前的管理需求。

此外，現(xiàn)行大氣法還存在管控的大氣污染因子單一、排污許可證制度不完善、缺少對重污染天氣的應(yīng)對要求、涉氣違法問題調(diào)查與取證難、對環(huán)境違法沒有震懾性等問題，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前嚴(yán)峻的大氣污染防治形勢需要。

待修訂：形勢嚴(yán)峻，必行重典

建議強(qiáng)化法律責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)，力爭有違法行為必有處罰

針對上述各種問題，此次會議上，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委等多個(gè)部門提出了大氣法修訂建議。

發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，大氣法的修訂，應(yīng)做好與相關(guān)法律的銜接工作。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在政府和企業(yè)責(zé)任、加大處罰力度、總量控制、信息公開和公眾參與等方面作了規(guī)定，他建議大氣法的修訂要與此銜接好，結(jié)合大氣環(huán)境要素的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化可操作性，加大責(zé)任追究力度。同時(shí)，在法律框架方面統(tǒng)籌考慮與相關(guān)領(lǐng)域立法，如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及擬議中的宏觀調(diào)控、規(guī)劃、氣候變化等領(lǐng)域立法的統(tǒng)籌和銜接。

他同時(shí)建議，突出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，強(qiáng)化多環(huán)境要素協(xié)同控制，比如明確區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治等方面的具體要求；建立完善的大氣污染物排放和質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，為開展污染物源解析、建立污染源排放清單、制定科學(xué)的大氣污染控制對策提供依據(jù)。

此外，他還建議加大環(huán)境處罰力度、細(xì)化操作性規(guī)定。這位負(fù)責(zé)人表示，應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的要件性、程序性、時(shí)限性規(guī)定，建立環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，明確各種處罰措施適用的具體情形，增強(qiáng)可操作性；加大對違法行為的處罰力度，將新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確定的按日處罰、停產(chǎn)整治、責(zé)令關(guān)閉等方面要求進(jìn)一步細(xì)化。

環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人也在會議上表示，應(yīng)大幅提高違法成本。針對當(dāng)前執(zhí)法難、確證難，守法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本，執(zhí)法成本倒掛等問題，他認(rèn)為，應(yīng)將“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的要求落實(shí)到大氣法中，強(qiáng)化法律責(zé)任追究制度的設(shè)計(jì)。

他建議，一是力爭有違法行為必有處罰，做到每條法律要求都配有處罰條款；二是增加政府人員的法律責(zé)任，對履職不力的工作人員追究法律責(zé)任；三是加大處罰額度，提出“雙罰制”的處罰原則和“按日計(jì)罰”的處罰方式；四是擴(kuò)展證據(jù)鏈條，將在線監(jiān)控和遙感測量結(jié)果列為執(zhí)法的依據(jù)。

環(huán)境保護(hù)部還在空氣質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制、排污許可證制度等制度機(jī)制層面，機(jī)動車、揚(yáng)塵、燃煤、揮發(fā)性有機(jī)物等具體污染控制層面，以及重污染天氣的應(yīng)急預(yù)警和加強(qiáng)信息公開等方面提出了更為具體的建議。

隨著灰霾問題的日益突出，社會各界和各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門對大氣法的修改，都非常關(guān)注，寄予很高的期望。“目前，大氣法修改工作進(jìn)展比較順利，我們正在積極與法制辦溝通，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，充分聽取社會各界的意見，全力推動立法進(jìn)程。”環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露說。