洪博文：發(fā)展“光伏+”模式需系列政策支持

:9月底，國(guó)土資源部、國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)不同類型的光伏用地提出了更細(xì)致規(guī)范的要求，重點(diǎn)明晰了光伏扶貧項(xiàng)目和利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“光伏復(fù)合項(xiàng)目”）的用地政策。記者近日采訪了國(guó)網(wǎng)能源研究院研究員洪博文，請(qǐng)他結(jié)合上述文件對(duì)“光伏+”模式的發(fā)展現(xiàn)狀和前景進(jìn)行分析。

中國(guó)電力報(bào)：您認(rèn)為這次《意見》出臺(tái)重點(diǎn)是解決什么問(wèn)題？哪些政策要點(diǎn)值得關(guān)注，或者說(shuō)對(duì)光伏發(fā)電下一步的發(fā)展有什么指導(dǎo)性作用？

洪博文：《意見》重點(diǎn)是解決光伏發(fā)電項(xiàng)目的用地問(wèn)題，但要從兩個(gè)方面看。一方面是支持和促進(jìn)光伏發(fā)電走復(fù)合型發(fā)展道路，為該類項(xiàng)目發(fā)揮綜合價(jià)值提供快捷的發(fā)展通道；另一方面，則是規(guī)范各類光伏發(fā)電項(xiàng)目用地，防止光伏發(fā)電項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)爭(zhēng)奪土地，甚至破壞農(nóng)村生態(tài)和土地資源。

在政策促進(jìn)方面，《意見》提出：一是使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類型認(rèn)定，即不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源主管部門備案。二是對(duì)國(guó)家確定下達(dá)的村級(jí)光伏扶貧電站項(xiàng)目和符合本地區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的光伏復(fù)合項(xiàng)目，場(chǎng)內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理，光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。此外提出各地在土地利用規(guī)劃中對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目用地予以重點(diǎn)保障。

在政策規(guī)范方面，一是要求光伏發(fā)電規(guī)劃符合土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，可以使用未利用土地，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田。二是由省級(jí)能源局、國(guó)土資源部同級(jí)部門研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。三是要求對(duì)按農(nóng)用地、未利用地管理的光伏發(fā)電站項(xiàng)目，不得硬化地面、破壞耕作層。項(xiàng)目退出時(shí)，用地單位應(yīng)恢復(fù)土地原狀。

雖然這里面還涉及很多具體問(wèn)題，比如如何區(qū)分劣地和好地？如何判斷土地原貌是否破壞或者恢復(fù)原狀？如何更好地引導(dǎo)光伏發(fā)電項(xiàng)目充分利用未利用土地？這些其實(shí)主要是涉及項(xiàng)目建設(shè)和土地資源的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，當(dāng)然也是《意見》未來(lái)落實(shí)需要解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，但總體方向已經(jīng)很明確，就是要做好光伏發(fā)電項(xiàng)目，尤其是具有綜合價(jià)值的光伏復(fù)合項(xiàng)目的管理，這也是光伏發(fā)電未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展的方向。

這種光伏復(fù)合項(xiàng)目其實(shí)并不陌生，業(yè)界也稱之為“光伏+”模式，是一種體現(xiàn)光伏發(fā)電特色和優(yōu)勢(shì)的手段。“光伏+”建筑、“光伏+”扶貧、“光伏+”農(nóng)業(yè)、“光伏+”漁業(yè)等，都體現(xiàn)了光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模和選址靈活的特點(diǎn)，有效地發(fā)揮了土地、建筑表面和水面等的剩余價(jià)值，因此也是政策鼓勵(lì)的方向。實(shí)際上，光伏建筑一體化、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等“光伏+”模式很早就提出來(lái)了，在項(xiàng)目審批、建設(shè)指標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼等方面也得到不同程度的支持，同時(shí)也極大地豐富了光伏發(fā)電的發(fā)展形式，拓展了其發(fā)展空間。

中國(guó)電力報(bào)：您剛剛提到很多種“光伏+”模式，能不能介紹一下目前主要的“光伏+”模式的基本發(fā)展情況，發(fā)展特點(diǎn)有哪些？

洪博文：剛剛提到，各種光伏復(fù)合項(xiàng)目都可以稱為“光伏+”模式，其中幾種典型模式包括：光伏扶貧、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)和光電建筑一體化。

這里面，最早提出的是光電建筑，2009年國(guó)家就提出實(shí)施“光伏建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目”，并和金太陽(yáng)工程一同享受國(guó)家可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金支持的初投資補(bǔ)貼?？梢哉f(shuō)，我國(guó)分布式光伏發(fā)電規(guī)模是隨著兩大工程的實(shí)施一同快速成長(zhǎng)起來(lái)的，對(duì)早期的光伏發(fā)電發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

最新提出的是光伏扶貧，作為國(guó)內(nèi)首創(chuàng)的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧模式，被國(guó)家列為精準(zhǔn)扶貧十大工程之一，從2015年首批8省48縣光伏扶貧試點(diǎn)正式啟動(dòng)到兩批光伏扶貧指標(biāo)下發(fā)，短短兩年多時(shí)間就已向16個(gè)省的471個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣全面推廣，累計(jì)建成規(guī)模超過(guò)700萬(wàn)千瓦。而光伏扶貧的三種主要模式中，除戶用的屋頂光伏扶貧項(xiàng)目，另外兩種形式（村集體和集中式光伏電站）都與農(nóng)村土地關(guān)系緊密，所以在《意見》中也是重點(diǎn)關(guān)注。

農(nóng)光互補(bǔ)和漁光互補(bǔ)也是比較早出現(xiàn)的“光伏+”模式，截至2013年底，國(guó)家審批通過(guò)的農(nóng)業(yè)光伏和漁光互補(bǔ)項(xiàng)目就接近300萬(wàn)千瓦。農(nóng)光互補(bǔ)的方式很多，光伏農(nóng)業(yè)大棚是其中的一種典型形式，主要采取棚頂發(fā)電、棚下種植的方式。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是抵抗自然災(zāi)害對(duì)植物傷害的能力增強(qiáng)，有助于農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)提高，缺點(diǎn)是降低光照強(qiáng)度和大棚溫度，一些作物冬季需要適當(dāng)調(diào)溫補(bǔ)光。

2015年我赴安徽金寨調(diào)研光伏扶貧項(xiàng)目時(shí)，曾參觀過(guò)那里的信義光伏農(nóng)業(yè)生態(tài)園，該生態(tài)園通過(guò)將光伏地面電站與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)（石斛、花卉、高檔水果等）、旅游觀光、光伏扶貧和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了較好的綜合開發(fā)效益和示范帶動(dòng)作用。生態(tài)園屋頂采用了以先進(jìn)雙層玻璃制造工藝制造的光伏，耐腐蝕能力和透光性能大大提升，但當(dāng)時(shí)由于制造成本較高主要用于技術(shù)展示。

此外，該生態(tài)園大棚外還建設(shè)了漂浮式水面光伏，已初步具備商業(yè)推廣應(yīng)用價(jià)值，但考慮水面光伏的建設(shè)成本和水資源保護(hù)問(wèn)題，該模式更適合在湖泊、魚塘等處的小片水域推廣。一些地區(qū)，如山西，則利用煤炭開采沉陷區(qū)表面形成的水坑，規(guī)劃建設(shè)了較大規(guī)模的水上分布式光伏電站，避免光伏對(duì)飲用水源和自然生態(tài)產(chǎn)生不利影響。

實(shí)際上，很多領(lǐng)跑者基地項(xiàng)目中都充分考慮了土地的綜合利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)光互補(bǔ)，通過(guò)對(duì)一些沉陷區(qū)土地進(jìn)行平整，在光伏支架下的干燥土壤上種植芍藥、藥用牡丹、沙棘等抗旱喜陰作物，增加了土地的利用價(jià)值，發(fā)揮了比較好的示范作用。

總的來(lái)說(shuō)，“光伏+”模式一方面具有較好的綜合利用價(jià)值，同時(shí)也具有一定的區(qū)域特征和復(fù)雜性，需要因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電與農(nóng)業(yè)、建筑、漁業(yè)、扶貧等的融合發(fā)展。

中國(guó)電力報(bào)：“光伏+”模式需要與農(nóng)業(yè)、扶貧等融合發(fā)展，這方面您有什么建議？結(jié)合《意見》，能否談一下“光伏+”模式的發(fā)展前景？

洪博文：總體來(lái)說(shuō)，發(fā)展“光伏+”模式是一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)，需要能源、農(nóng)業(yè)、建筑、財(cái)政、金融、環(huán)保等一系列的政策指導(dǎo)和支持，下面結(jié)合《意見》談一下對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的一點(diǎn)淺識(shí)。

一是土地利用問(wèn)題。這里面包括永久農(nóng)業(yè)用地和18億畝耕地紅線的問(wèn)題。《意見》對(duì)此作了明確，禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田。為防止對(duì)可用農(nóng)地的破壞，提出使用農(nóng)用地、未利用地的光伏項(xiàng)目，不得硬化地面、破壞耕作層，項(xiàng)目退出時(shí)要求恢復(fù)土地原狀。此外，考慮一些地區(qū)由于土地置換產(chǎn)生的土地性質(zhì)和土地品質(zhì)不符的現(xiàn)實(shí)情況，《意見》提出的“可以使用未利用土地，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地”對(duì)耕地保護(hù)更具有指導(dǎo)意義。但這些都涉及土地品質(zhì)評(píng)估和綜合效益評(píng)估的問(wèn)題，即只有科學(xué)評(píng)估土地成本（品質(zhì)）和收益才能區(qū)分劣地和好地，才能衡量土地利用率和“光伏+”模式的綜合效益。而這些都依賴于一個(gè)科學(xué)規(guī)范的土地價(jià)值評(píng)估體系，也是需要進(jìn)一步明確和完善的內(nèi)容。

二是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。“光伏+”模式體現(xiàn)了多產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展和社會(huì)資源的利用與共享，因此也需要跨部門的政策監(jiān)管和信息共享，搭建一個(gè)開放、共享的信用體系和平臺(tái)，進(jìn)行定期發(fā)布、工作激勵(lì)和黑名單公布、失信懲戒等工作，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。這方面，《意見》也明確提出對(duì)違反《意見》規(guī)定的項(xiàng)目由國(guó)家能源局將項(xiàng)目投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實(shí)施聯(lián)合懲戒。國(guó)土資源部將根據(jù)行業(yè)管理需要，適時(shí)對(duì)各類光伏發(fā)電項(xiàng)目用地開展專項(xiàng)監(jiān)測(cè)。這種跨部門的協(xié)同也反映出未來(lái)能源發(fā)展的新趨勢(shì)。

最后，談一下“光伏+”模式的發(fā)展前景。根據(jù)我國(guó)2020年分布式光伏發(fā)電發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)是推進(jìn)公共建筑屋頂?shù)男⌒头植际焦夥l(fā)電系統(tǒng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展與建筑節(jié)能相結(jié)合的光伏建筑一體化，以及與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合的光伏發(fā)電應(yīng)用等。未來(lái)，“光伏+”模式將成為光伏發(fā)電，尤其是中東部分布式光伏發(fā)電發(fā)展的重要形式，在政策的大力支持下無(wú)疑將更好發(fā)揮其綜合利用的優(yōu)勢(shì)，在光伏發(fā)電的發(fā)展中越來(lái)越多的占據(jù)主導(dǎo)性地位。