京津冀治霾，到底需要什么樣的鐵路

有媒體報道，最近環(huán)保部建議提高京津冀地區(qū)鐵路貨運比例,以助于解決京津冀地區(qū)的大氣污染。

根據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)貨物運輸主要依賴公路，柴油貨車是PM2.5的排放大戶，天然氣卡車氮氧化物排放甚至高于柴油卡車，公路貨運成為京津冀地區(qū)大氣污染的重要來源。京津冀地區(qū)鐵路貨運能力不足和運價高于公路運輸，是造成上述狀況的根本原因。在京津冀地區(qū)產業(yè)結構和能源結構調整取得明顯進展后，調整京津冀地區(qū)的交通運輸結構成為環(huán)保部的工作重點。

針對京津冀地區(qū)鐵路貨運能力不足問題，環(huán)保部建議出臺鐵路貨運規(guī)劃，要求大型企業(yè)與周邊企業(yè)對接建設鐵路支線，新建大型企業(yè)必須配套規(guī)劃建設鐵路專線。針對鐵路運輸價格高于公路運輸?shù)姆闯顩r，環(huán)保部建議由中國鐵路總公司牽頭建立鐵路運費全包價格制度，并研究采用鐵路集港運輸和疏港運輸差異化運價模式。

環(huán)保部的兩項建議雖然是針對解決京津冀地區(qū)大氣污染問題，不管其意識到與否，已經觸及了交通供給側結構性改革的深層次問題。需要以此為例，舉一反三，對現(xiàn)行鐵路中長期發(fā)展規(guī)劃、京津冀城際鐵路網規(guī)劃和如何深化鐵路改革進行反思，把黨的“十九大”報告關于“深化供給側結構性改革”的要求真正落實到交通運輸領域。

京津冀一體化應修高鐵還是普通鐵路？

按照環(huán)保部的數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)27億噸的貨運量中只有10.2%貨物依靠鐵路運輸，84.4%依靠公路運輸。2016年我國鐵路貨運周轉量的市場份額（不包括遠洋運輸）為17%，公路貨運周轉量的市場份額為49%。這說明京津冀地區(qū)比全國平均水平更加依靠公路運輸，鐵路貨運能力更加嚴重不足,京津冀地區(qū)交通運輸結構的扭曲程度更為嚴重。

最典型的，2016年天津港煤炭集港運量完成1.04億噸，其中鐵路運輸集港4852萬噸，汽運集港5600萬噸，約53.85%煤炭靠公路運輸集港。公路運輸煤炭主要經北京東部和南部運往天津港，其中東線離北京市區(qū)最近。這也是造成北京東南部地區(qū)PM2.5通常高于北京其他地區(qū)的一個原因。如果在北京南部建設一條從“三西”到天津港的鐵路貨運專線或普通客貨混跑鐵路，就可以從根本上解決柴油貨車經北京地區(qū)運煤的大氣污染問題，且每年近6000萬噸煤炭運量，早已滿足鐵路貨運專線的建設條件,但這條鐵路不僅遲遲沒有建設，甚至現(xiàn)在也沒有列入規(guī)劃。

京津冀似乎更優(yōu)先建設只能運人不能運貨的高速鐵路。根據(jù)已獲得批復的京津冀地區(qū)城際鐵路網規(guī)劃，到2020年前實施北京至唐山鐵路、北京至天津濱海新區(qū)鐵路、北京至石家莊城際鐵路等9個項目，總里程約1100公里，速度目標值大都在時速300公里以上，初步估算投資約2470億元。2030年京津冀還要形成“四縱四橫一環(huán)”為骨架的城際客運鐵路網絡。

京津冀的鐵路網密度已經是長三角的1.7倍，珠三角的2.36倍，但人口密度遠低于長三角、珠三角。京津冀現(xiàn)有高速鐵路已存在運能閑置問題。以京津冀人口最多的北京、天津之間的京津城際鐵路為例，該城際高鐵已經開通運營近10年，但旅客發(fā)送量日均尚不足9萬，仍在虧損運營。京津城際的日均客流達到18萬時，估計才有望實現(xiàn)盈虧平衡。北京天津之間城際鐵路狀況尚且如此，在京津冀其他城市之間建設城際高速鐵路只會比京津城際更差。況且，在北京—天津—唐山通道、北京—石家莊通道上已經有時速350公里的高鐵和時速160公里的普通鐵路，而且高鐵的客座利用率遠低于設計水平。但北京直線聯(lián)接唐山的高鐵項目已經開工建設，為縮短半小時運行時間就要投資333億元；北京到石家莊另一條高速鐵路也要建設。這些過度重復建設將造成嚴重的運能過剩和資源浪費。

資源總是有限的，在京津冀地區(qū)鐵路貨運能力嚴重不足的情況下，為什么不多建設一些貨運鐵路，或客貨混跑的高標準普通鐵路，而要大規(guī)模建設只能運人不能運貨的高速鐵路？

規(guī)劃建設過多的高速鐵路不僅是京津冀的問題，而且是全國性的問題。大規(guī)模建設“四縱四橫”的2.2萬公里高鐵，已經造成了三方面的嚴重問題：

一、中鐵總的負債從2005年的4768億元，猛增到2016年的4.72萬億。高鐵的全部運輸收入尚不夠償還建設高鐵的貸款利息，中鐵總已失去還款付息能力。按照目前的發(fā)展態(tài)勢，2020年中鐵總的負債將高達8萬億，勢必導致鐵路債務危機，引發(fā)嚴重的金融風險。

二、我國鐵路貨運周轉量的市場份額（不包括遠洋運輸）從2005年的50%，以每年3個百分點的速度跌落，到2016年只占有17%的市場份額，導致大量用汽車運輸煤炭等基礎原材料，用稀缺的石油資源換廉價的煤炭資源，嚴重扭曲了我國的交通運輸結構，嚴重降低了國民經濟整體的資源配置效率。美國是世界上公路運輸最發(fā)達的國家，但其鐵路貨運周轉量的市場份額一直在40%左右。

三、大量依靠公路進行貨物運輸，特別是用柴油貨車運輸本應由鐵路運輸?shù)拿禾康然A原材料，加重了大氣污染。2016年我國公路完成的貨運周轉量為61080億噸公里。根據(jù)環(huán)保部的統(tǒng)計，2016 全國貨車的氮氧化物排放量365.7萬噸、一氧化碳排放986.5萬噸。環(huán)保部在2017年《中國機動車環(huán)境管理年報》中指出：“當前，我國移動源污染問題日益突出，已成為空氣污染的重要來源。特別是在北京和上海等特大型城市以及東部人口密集區(qū)，移動源對細顆粒物（PM2.5）濃度的貢獻高達20%至40%。在極端不利條件下，貢獻率甚至會達到50%以上”。如果把我國鐵路貨運周轉量的市場份額提高到美國的水平，降低公路貨運的市場份額，將對京津冀地區(qū)以及我國大氣質量改善產生顯著影響。

基于上述三方面的問題，繼續(xù)進行大規(guī)模的“八縱八橫”高鐵建設將造成更為嚴重的損失，需要對2016年版的中長期鐵路網規(guī)劃進行調整。高速鐵路只能運人不能運貨，只有在人口規(guī)模大、密度高的京滬、京廣通道，才具備建設高鐵的基本條件，不能搞全覆蓋。我國中西部人口規(guī)模小、密度低，不宜進行大規(guī)模高鐵建設，建設既能運人又能運貨的普通鐵路比建設高速鐵路更有利于當?shù)亟洕鐣l(fā)展。

對于中西部地區(qū)的快速出行需求完全可以用低成本航空來解決。目前我國低成本航空的市場份額只有6.4%,而2015年美國低成本航空占航空客運的市場份額為31.5%，歐盟為41.2%，東南亞地區(qū)則高達56.4%。我國低成本航空市場有巨大的發(fā)展空間，但由于體制上的原因，低成本航空發(fā)展緩慢。首先，地方政府對建設高鐵比低成本航空有更大的積極性。低成本航空的投資規(guī)模小，帶來的GDP增長遠小于高鐵，而且高鐵主要由中鐵總投資建設，不要白不要。其次，民營資本進入低成本航空存在多方面障礙。這些問題需要通過深化改革來解決。

就京津冀地區(qū)來說，鐵路建設仍存在較大發(fā)展空間，但需要對京津冀城際鐵路網規(guī)劃進行調整。一是要多建設一些高標準普通鐵路，增加鐵路貨運比例，優(yōu)化京津冀的交通運輸結構。二是要重點建設大都市區(qū)軌道交通和通勤鐵路，解決特大城市交通擁堵等大城市病。北京應建設環(huán)形加多條放射線的軌道交通網，特別是建設通往燕郊、大廠、香河、廊坊、固安、涿州的通勤鐵路，促進京津冀一體化，同時采用TOD模式進行高密度物業(yè)開發(fā)，抑制北京房價上漲。北京的軌道交通和通勤鐵路規(guī)模至少要達到2000公里以上，才能支撐北京大都市區(qū)的運行。

鐵路貨運價格高于公路的原因何在?

環(huán)保部建議由中國鐵路總公司研究采用鐵路集港運輸和疏港運輸差異化運價模式來降低鐵路貨運價格。但這沒有對癥下藥，環(huán)保部沒有弄清中國鐵路貨物運輸價格高于公路的真正原因。

中國鐵路貨物運輸價格高于公路運輸價格的首要原因，不是因為鐵路貨物運輸?shù)某杀靖哂诠愤\輸，而是要通過提高鐵路貨運價格來增加收入，彌補客運特別是大規(guī)模高鐵建設運營導致的巨額虧損。中鐵總（原鐵道部）只公布各年度的貨運收入、客運收入，但不公布貨運成本和客運成本數(shù)據(jù)，但只要稍作較深入的分析，就能得出上述判斷。

首先，各國的鐵路旅客運輸通常都是虧損業(yè)務，鐵路貨運是盈利業(yè)務。美國鐵路公司只從事貨運業(yè)務，鐵路客運由美國國家鐵路客運公司（Amtrak）承擔，靠美國政府補貼運營。俄羅斯鐵路股份公司的營業(yè)收入排名居國內前4位，是俄羅斯贏利最多的公司之一，但盈利來自貨運，要通過內部交叉補貼彌補客運的虧損。俄羅斯鐵路實行政企分開后，政府承諾負責補貼客運虧損。我國鐵路長期以來都是通過內部交叉補貼，用貨運特別是煤炭運輸?shù)挠a貼鐵路旅客運輸?shù)奶潛p。

我國鐵路曾有“不倒（運）煤，就倒霉”的說法。大宗貨物運輸，特別是煤炭運輸長期以來都是我國鐵路的主要贏利業(yè)務，大秦鐵路、朔黃鐵路等煤運專線的稅前利潤可達到其營業(yè)收入的40%—50%左右。雖然物價上漲導致鐵路運輸成本不斷提高，鐵路貨運價格也進行了多次調整，鐵路貨物運輸大體能夠保持盈虧平衡或略有盈余。

但我國鐵路客運價格自1995年以來一直沒有進行調整，2008年以來高速鐵路的票價也沒有進行調整。隨著鐵路運輸成本的上漲，鐵路旅客運輸?shù)奶潛p勢必加大，特別是大規(guī)模高速鐵路建設和運營使中鐵總的虧損急劇擴大。中鐵總對高鐵的收支狀況嚴格保密，但從其公布的負債和客運收入數(shù)據(jù)，可得出如下判斷：即使不考慮高鐵的運營成本，高鐵的全部運輸收入尚不夠支付建設高鐵的貸款利息，該判斷的依據(jù)如下：

2016年底中鐵總的負債為4.72萬億元，其中至少3.3萬億是建設2.2萬公里高鐵和購置動車組的投入，按4.75%的利息計算，每年應支付的貸款利息為1568億元。而中鐵總2016年的客運收入為2817億元，鐵路客車保有量7.1萬輛，高速動車保有量20688輛，普通鐵路客車的數(shù)量是動車數(shù)量的3倍以上。假設普通鐵路客車的客座利用率與高速動車相同，由于高鐵票價是普通鐵路票價的3倍左右，可以認為鐵路客運收入的50%是既有線列車的客運收入，高鐵的客運收入僅為1409億元。

由于高鐵的運輸收入不夠支付貸款利息，更無法負擔高鐵的運營費用，因此只能靠貨運業(yè)務來負擔高鐵的運營費用。為了增加鐵路貨運收入彌補高鐵的運營虧損，最直接的辦法就是提高貨運價格。從2004年以來經11次調整，我國鐵路貨運價格水平已由2004年的每噸公里0.08元逐步調整到2012年的0.1151元/噸公里，2013年的0.1301元/噸公里，2014年的0.1451元/噸公里，和2015年的0.1551元/噸公里。2004—2012年的8年間每噸公里運價上漲了0.0351元，而2012—2015年的3年內每噸公里運價就上漲了0.04元。顯然，鐵路貨運價格加速上漲，是為彌補高鐵運營日益嚴重的虧損。

某些貨物的鐵路運輸實際價格還高于0.1551元/噸公里的水平。有媒體披露的一份環(huán)保部調研報告顯示，“以從黃驊港到邯鋼運輸?shù)V石為例，鐵路運輸全部費用約108元/噸（約0.25元/噸公里），公路運輸與鐵路運輸距離大體相當，而其全包費用僅為50元/噸（約0.11元/噸公里）。國際上鐵路運價一般為0.1元/噸公里，公路運價為0.3-0.5元/噸公里，中國與國際貨運價格體系正好相反”。

世界銀行按照購買力平價基于2009年—2013年數(shù)據(jù)，測算出我國鐵路貨運價格水平是美國的1.3倍。2016年美國鐵路的貨物平均運價為人民幣0.1816元/噸公里。大宗貨物運輸存在規(guī)模經濟，大宗煤炭貨物運輸?shù)倪\價一般低于平均貨物運價。2014年美國鐵路煤炭運輸?shù)拿x價格換算成人民幣僅為0.1248元/噸公里，低于同年我國鐵路貨運價格的0.1451元/噸公里。

自1980年美國實施Staggers鐵路法案改革后，美國鐵路公司通過組織變革和技術進步，運營效率獲得大幅度提高，鐵路貨運價格不斷降低，鐵路名義運價的上漲幅度始終低于鐵路投入要素價格的上漲幅度，扣除通貨膨脹的影響后，2016的鐵路運價水平比1981年低45%。美國鐵路的貨物運輸價格不斷下降，降低了全社會的物流成本，產生了巨大的社會效益，我國鐵路貨物運輸價格則不斷上漲。

這種靠提高鐵路貨運價格，特別是煤炭礦石等大宗基礎原材料運價，來對高鐵的虧損進行交叉補貼，產生了兩方面的后果：

一是提高鐵路貨運價格，把大量貨主推向公路運輸，又進一步降低了鐵路運輸?shù)氖袌龇蓊~。鐵路貨運價格從2004年的0.08元/噸公里提高到2015年的0.1551元/噸公里，與此同時，鐵路貨運周轉量的市場份額（不包括遠洋運輸）從2005年的50%下降到2016年的17%；而公路貨運周轉量的市場份額相應地從21%上升到49%。

二是大量的公路貨運，尤其是柴油和天然氣重型卡車，加大了氮氧化物、一氧化碳、碳氫化合物、顆粒物等有害氣體排放。

鐵路貨運價格高于公路運價的另一重要原因是中鐵總（原鐵道部）堅持統(tǒng)一調度指揮、統(tǒng)一清算，鐵路局不能自主定價。邯黃鐵路在北京鐵路局管內，連接黃驊港與邯鋼的鐵路（428公里）于2015年開通運營，河北鋼鐵集團參與入股邯黃鐵路建設，邯鋼廠內的車皮經過編組后，可以直接發(fā)運至黃驊港。但北京鐵路局沒有自主定價的權利，而且邯黃鐵路是合資鐵路，是否有足夠數(shù)量的貨車用于邯鋼的煤炭、礦石運輸要服從中鐵總的統(tǒng)一調度指揮。鐵路貨運價格、鐵路運輸?shù)臅r效性、可靠性都受制于中鐵總的統(tǒng)一調度指揮，而三要素又決定了邯鋼采用鐵路運輸還是公路運輸。

因此，鐵路運價高于公路運價不是簡單的定價模式問題，而是涉及了深層次的體制問題，需要通過深化鐵路改革來解決。

環(huán)保部在京津冀地區(qū)的產業(yè)結構和能源結構調整取得進展后，開始把工作重點放在調整京津冀地區(qū)的交通運輸結構上，但這不僅僅是京津冀的問題，也是全國性的問題。高速鐵路被認為是一種節(jié)能環(huán)保的交通方式，但高鐵列車主要是克服空氣阻力，其能耗遠高于普通鐵路。更應引起重視的是：靠債務融資進行大規(guī)模高鐵建設，不僅積累起中鐵總無法償還的巨額債務和日益嚴重的金融風險，而且鐵路貨運能力嚴重不足和要靠不斷提高鐵路貨運價格來減少虧損，導致大量貨物轉向公路運輸，又造成了東部人口密集地區(qū)嚴重的大氣污染。繼續(xù)擴大高鐵建設規(guī)模，把“四縱四橫”擴展到“八縱八橫”將使上述問題更為嚴重。

我國只有12萬公里鐵路,其中的2.2萬公里是只能運人不能運貨的高速鐵路，我國高鐵運營里程已相當世界其他地區(qū)半個多世紀建設的高速鐵路的2倍，美國鐵路營業(yè)里程則為22.5萬公里。我國高標準普通鐵路還有巨大發(fā)展空間，但不是高鐵。2013年美國參議院預算委員會資深委員和眾議院預算委員會主席曾致信美國交通運輸部部長，要求拒絕對拉斯維加斯賭城巨頭與中鐵總合作的西部快線項目貸款，信中寫道“我們極為擔心資助另一條昂貴、浪費、高風險的高速鐵路項目的前景，特別是我們國家正經歷的債務危機已經威脅了當前和未來美國人的福祉。我們要求交通運輸部拒絕西部快線的貸款申請，并指導聯(lián)邦鐵路復興與改善資助計劃的資金用于能夠給納稅人提供合理回報的、更值得的交通基礎設施項目”。我國的大規(guī)模高鐵建設已經嚴重惡化了我國的交通運輸結構。

因此，交通運輸領域同樣需要落實黨的“十九大”報告關于深化供給側結構性改革的要求，而深化交通供給側結構性改革的迫切性、復雜程度、嚴峻程度遠遠不是其他產業(yè)部門通過“關停并轉”所能解決的，因為涉及鐵路中長期規(guī)劃的調整、深化鐵路改革等深層次問題，更需要中央高層的決斷和推動。

作者為北京交通大學中國城鎮(zhèn)化中心主任