十大問題、四大出路 張農(nóng)科談中國環(huán)衛(wèi)市場化改革

固廢網(wǎng)訊:黨的“十八大”以來，在習近平總書記生態(tài)文明建設思想指引下，中國的環(huán)衛(wèi)行業(yè)進入了新時代，市場化步伐明顯加快，新裝備新工藝不斷涌現(xiàn)，人居環(huán)境得到改善。在各方努力下，市場總量不斷擴張，預計到2020年，環(huán)衛(wèi)服務市場整體空間將超過2500億元。在取得一定成績的同時，我們也要清醒地認識到中國環(huán)衛(wèi)市場化改革存在諸多困境，需要各方共同努力，繼續(xù)發(fā)展壯大環(huán)衛(wèi)市場，更好造福人民。

一、當前環(huán)衛(wèi)市場化改革存在的問題及表現(xiàn)

環(huán)衛(wèi)市場化改革起步于2000年，隨著政府購買服務而興起，近五年來進入了快速發(fā)展期，可以說市場仍處于發(fā)育期，屬于新事物，存在問題是難免的，主要有十個方面的表現(xiàn)。

一是整體呈現(xiàn)碎片化。比如，北方某城市，將主城區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務區(qū)域分割成近20個標段，每個行政區(qū)平均分成了2-3個標段，最終有十多家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中標進駐提供服務;再比如，南方某城市下轄的行政區(qū)，將區(qū)域內(nèi)道路環(huán)衛(wèi)作業(yè)切分成了6個標段進行招標，而且要求投標人兼投不兼中。類似的現(xiàn)象較為普遍，是目前環(huán)衛(wèi)市場的主流，因此導致市場呈現(xiàn)碎片化。無論是道路作業(yè)、還是垃圾清運、或者篩分轉運，都有其盈虧平衡點，主要由作業(yè)面積、垃圾量、運輸距離、作業(yè)頻次等要素決定。把一個城市分割成很多作業(yè)區(qū)域，使得各種設備處于產(chǎn)能相對過剩狀態(tài)，作業(yè)不飽和率、車輛空駛率明顯上升，增加了排放、擁堵了交通、增加了成本。如果中標企業(yè)服務的標段彼此分隔那就更糟，意味著在一個城市要建立幾個項目公司，組建幾個管理團隊，就連同屬一個企業(yè)的車輛、設施因為分屬不同項目公司就不能共享、協(xié)同作業(yè)。在這種情況下，沒有企業(yè)愿意去增加投資，加之環(huán)衛(wèi)行業(yè)低利潤的實際，企業(yè)也不敢去更新車輛設備、提升作業(yè)標準和質量。另外，環(huán)境是一個系統(tǒng)，各種固廢污染物沒有區(qū)域標識，把一個城市分割成很多市場，結果沒有人對這個城市的整個環(huán)境負責，仍然是“公用地悲劇”的延續(xù)，將嚴重地危害城市運營安全。

二是低端化發(fā)展趨勢嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國從事環(huán)衛(wèi)服務的企業(yè)多達8000余家，絕大多數(shù)企業(yè)的規(guī)模都很小，年服務費收入超過1000萬元的企業(yè)占比不到1%，很多企業(yè)就是添置幾臺作業(yè)車輛、廉價雇傭一支保潔隊伍就開始去參與政府購買服務了。這與人們長期以來對環(huán)衛(wèi)服務的專業(yè)化認識不足有關，以為環(huán)衛(wèi)服務就是掃掃地、運輸垃圾、挖個坑把垃圾埋了那么簡單?；谶@種認識，搞裝備制造的、搞垃圾焚燒發(fā)電的、搞水處理的、還有玩資本的，都紛紛進入環(huán)衛(wèi)行業(yè)，看重的是近年來市場持續(xù)增量，主要目的是“跑馬圈地”。更多的是一些小企業(yè)，把環(huán)衛(wèi)服務簡單化為道路清掃和垃圾清運，至于“無害化、減量化、資源化”的基本要求根本達不到，不僅如此，滲瀝液污染、非正規(guī)填埋導致的水土污染和后續(xù)安全都是重要隱患。

三是供需結構失衡。環(huán)衛(wèi)市場因政府購買服務而興起，根源在于供給側結構與需求側之間存在失衡問題，政府通過事業(yè)單位向社會提供的環(huán)衛(wèi)服務有效供給不足，因此要借助市場的力量增加有效供給。但是，有些地方政府為人民群眾購買的環(huán)衛(wèi)服務并非以需求側為落腳點的，而更多是為了甩包袱，或者是為了改革而改革，變換一下市場主體的性質，究竟在多大層面上體現(xiàn)人民群眾的意愿，是否集中解決環(huán)衛(wèi)服務中的不平衡不充分問題，目前還沒有得到充分顯現(xiàn)。隨著生活水平的提高，人民群眾對人居環(huán)境要求越來越高，對環(huán)境保護的關注度也越來越大，城鄉(xiāng)環(huán)境不論面子還是里子都應該干凈整潔，一塵不染;每個垃圾桶、垃圾樓都應該是干凈無異味;人民群眾用心分類好的垃圾都應有各自的去處;公廁要好找、好看、好聞、好用……而現(xiàn)在主要還是面子上的一些服務，滿足于“有”、表面上“過得去”，與人民群眾對于細節(jié)的要求存在較大差距。

四是履約風險加大。市場經(jīng)濟也是契約經(jīng)濟，如果雙方約定事項不能充分實現(xiàn)，就會加大市場不確定的風險，而作為公共服務，其對城市運營安全、社會穩(wěn)定的影響都是巨大的?，F(xiàn)在主要的履約風險表現(xiàn)為，受地方政府債務風險影響，一些地方政府財政支付時效性、充足性受到考驗，那些小規(guī)模的沒有商業(yè)模式的企業(yè)，不得不退出市場。還有一些地方政府，依靠政府強勢地位，通過要求項目公司增加更多服務內(nèi)容來變相減少公共支出，轉嫁公共服務成本，或者將歷史遺留問題轉移給項目公司，導致企業(yè)負擔過重而不得不退出市場。還有一些企業(yè)，因為不專業(yè)、規(guī)模小、管理不善，或者當初即以低于成本價中標，導致實際中達不到政府和群眾要求，甚至造成新的環(huán)境污染問題，不得不退出市場。這些問題現(xiàn)在比較集中于欠發(fā)達地區(qū)，也有向大城市蔓延的趨勢，特別是那些碎片化市場，風險很大。像政商關系緊張、營商環(huán)境惡化、行政收費、行政罰款增多等問題，都是履約風險的外在表現(xiàn)，應當及時發(fā)現(xiàn)，加以重視，防止市場化改革倒退。

五是付費機制改革滯后。最傳統(tǒng)的方式是事業(yè)單位體制下的基于成本付費，也就是花多少，政府撥多少?，F(xiàn)在雖然是政府購買服務，表面上看，政府是基于結果付費的，但實際上，這個服務價格還是基于成本付費機制來的。政府根據(jù)不完全數(shù)據(jù)，算好定額，給定服務總價和單項價格。但是因為市場是分散的，尤其是當物流節(jié)點上的設施分屬不同作業(yè)主體時，實際付費是在不同節(jié)點間按照固定價格實施，這就使得上下游間沒有競爭關系，且每個業(yè)務鏈條希望垃圾越多越好：前端垃圾分類希望垃圾越多越好，這樣可以拿到更多補貼;中端轉運希望垃圾越多越好，這樣按照噸公里計價收入就越多;末端希望進填埋場的垃圾越多越好，這樣可以多掙錢。至于過程中怎么增加，貓膩就多了。總之，這種付費機制導致企業(yè)轉型升級缺乏動力，項目公司只會把精力聚焦多掙錢的地方，可以數(shù)據(jù)造假的地方，無人對“減量化、無害化、資源化”負責。而且付費機制不改革，事業(yè)單位也沒有主動改革的動力。

六是垃圾四分類難落地。習近平總書記親自決策部署，主要是原有的供銷社體系失效，新的模式?jīng)]有建立起來，中國的垃圾分類出現(xiàn)原地踏步的問題。在習近平總書記科學定位垃圾四分類的思想指導下，全國各地掀起了新的樣板工程，但是真正實現(xiàn)垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的目標，還有很長的路要走。主要表現(xiàn)在基礎設施建設不足，前端設施簡陋、數(shù)量不夠、功能單一、技術含量低、主要依靠勞動力，成本很大;中端固廢物流體系不健全，車輛設備更新慢，物流成本高;末端處理能力構建不全，受來自國外各種理念影響，末端重復建設、爛尾工程很多，很多設施無法發(fā)揮應有的支撐作用，而城市礦產(chǎn)開發(fā)基地建設得不到有效支持，使得整個末端綜合處理能力構建滯后?；A設施投資具有建設周期長、專業(yè)化標準高、全口徑全流程管理要求高、設施協(xié)同要求高、回報周期長等特點，不是一般企業(yè)能夠實現(xiàn)的，也不是短期可以實現(xiàn)的。但是現(xiàn)在有些政府壓縮特許經(jīng)營期限，壓低政府購買服務價格，導致基礎設施投資回報率很低，回報周期很長，因此沒有企業(yè)愿意做中長期投資規(guī)劃，一些沒有社會責任感的企業(yè)，就會建設低質量的甚至是“豆腐渣”工程。沒有末端綜合處理能力，就支撐不了前端垃圾分類;沒有現(xiàn)代固廢物流體系，就會出現(xiàn)混裝混運，那么最終，垃圾四分類模式就難以構建起來，只能停留在樣板工程階段，沒有可復制性。

七是商業(yè)模式不清晰、融資難度大。政府購買服務，初期采取的是BOT的方式，現(xiàn)在普遍是PPP的模式，政府希望通過PPP模式，以有限支出撬動更多社會資本;社會資本希望通過PPP模式讓政府背書，降低融資難度，尤其是民營資本，可以更好獲得銀行支持。但是，當PPP模式遇到了金融創(chuàng)新，味道就變了，各類基金把PPP模式變成了金融杠桿，在“三去一降一補”政策下，PPP模式成為了眾矢之的，雖然調(diào)控抑制了市場非理性沖動，但也限制了PPP項目落地。從環(huán)衛(wèi)行業(yè)本身來說，商業(yè)模式不清晰，以及政府對資產(chǎn)的壟斷，限制了企業(yè)融資渠道，使得環(huán)衛(wèi)行業(yè)主要依靠銀行貸款，因此很容易受到宏觀經(jīng)濟和宏觀調(diào)控影響，導致市場發(fā)育不良，市場化改革進程受限。

八是市場體量仍偏小，產(chǎn)業(yè)化空間有限。我們可能覺得環(huán)衛(wèi)市場要達到2500億元了，體量很大了，其實相對于中國人口和經(jīng)濟總量來說，環(huán)衛(wèi)市場體量是偏小的，產(chǎn)業(yè)化空間非常有限。比如瑞典，人口不到1000萬人，僅每年固廢資源化產(chǎn)值卻高達人民幣約1900億元，固廢產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻比重占GDP總額的5%—10%，且長期保持在相對穩(wěn)定的水平。而中國目前的環(huán)衛(wèi)市場產(chǎn)值占GDP比重幾乎可以忽略。這說明中國的環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)化遠沒有發(fā)展起來，一個潛在的萬億級市場沒有形成，整個行業(yè)仍處于“拿錢干活”的狀態(tài)，自主發(fā)展能力沒有形成，創(chuàng)造社會財富的能力更沒有形成。

九是市場秩序有待規(guī)范。隨著各類市場主體涌入環(huán)衛(wèi)市場，競爭進入了白熱化，惡意低價競爭的現(xiàn)象屢見不鮮。環(huán)衛(wèi)行業(yè)仍處于勞動密集型發(fā)展階段，這決定了行業(yè)平均利潤率很低，采用低價競爭必然擾亂市場秩序。在多個城市推行的環(huán)衛(wèi)市場化改革中，政府在環(huán)衛(wèi)項目市場化公開招標時都提出了采用最低評標價法進行評標，報價最低者中標。這種唯低價論的做法，使得某些實力不強、資質不高甚至口碑不佳的企業(yè)堂而皇之地以低價成了中標方，中標價甚至只有項目預算控制價的一半。這種故意扭曲市場價格的做法，害人害己。低價中標會倒逼中標企業(yè)降低標準、降低質量。中標企業(yè)由于利潤極低甚至不能覆蓋成本支出，必然會通過減少作業(yè)頻次、加大作業(yè)強度、以性能低的裝備代替性能好的裝備來千方百計降低成本，“偷工減料”“以次充好”就會成為這些企業(yè)的常態(tài)，最終體現(xiàn)在作業(yè)標準、服務質量的下降上。低價中標常常會導致“餓死同行、累死自己、坑死業(yè)主”的現(xiàn)象出現(xiàn)，從環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，也必然導致“劣幣驅逐良幣”，擾亂行業(yè)正常秩序，影響環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。國內(nèi)也爆出了不少最低價中標的項目最后中標企業(yè)棄標不履約的事件，現(xiàn)實中已有眾多實例證明了最低價中標給城市公共服務事業(yè)健康發(fā)展所帶來的危害。

十是政府職能轉變滯后。培育市場的關鍵在于政府職能轉變?？傮w看，政府職能轉變不到位，表現(xiàn)為要么繼續(xù)既當裁判員又當運動員，要么就一改了之、放任不管，把環(huán)境管理的責任甚至歷史包袱全拋給企業(yè)來承擔。宏觀調(diào)控作用發(fā)揮不到位，存在缺位或越位的問題，比如在市場公平性上、在科學評價機制建設上不到位，存在多頭管理和服務意識不強的問題，自由裁量權過大，行政干預過多等。

上述十個問題相互交織，導致了環(huán)衛(wèi)市場發(fā)育不良、作用不大、成效不顯，我們要正視其社會危害性，透過現(xiàn)象看本質，找到病根，對癥下藥。