甘肅省污水處理PPP項(xiàng)目研究

水處理網(wǎng)訊:一、污水處理行業(yè)相關(guān)政策分析

（一）中央污水處理行業(yè)PPP相關(guān)政策及分析

2015年4月兩部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]90號）中指出“在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義。為深入貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院精神，積極實(shí)施水污染防治行動計(jì)劃，規(guī)范水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目操作流程，完善投融資環(huán)境，引導(dǎo)社會資本積極參與、加大投入”，“水污染防治領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，以費(fèi)價(jià)機(jī)制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對較強(qiáng)的存量項(xiàng)目為主。”

2016年12月財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》是對“水十條”政策的細(xì)化和延續(xù)，并且明確了重點(diǎn)流域水污染防治等八項(xiàng)重點(diǎn)支持范圍，同時提出了對采用PPP模式的項(xiàng)目予以傾斜支持等政策。根據(jù)《辦法》，專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持范圍包括：重點(diǎn)流域水污染防治；水質(zhì)較好江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)；飲用水水源地環(huán)境保護(hù)；地下水環(huán)境保護(hù)及污染修復(fù)；城市黑臭水體整治；跨界、跨省河流水環(huán)境保護(hù)和治理；國土江河綜合整治試點(diǎn)；其他需要支持的有關(guān)事項(xiàng)。盡管專項(xiàng)資金對PPP項(xiàng)目傾斜的具體措施有待進(jìn)一步明確，但對支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目預(yù)留了接口，使專項(xiàng)資金支持PPP項(xiàng)目、適應(yīng)PPP模式成為可能，在諸多財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金中首次明確對PPP項(xiàng)目予以資金支持。

國家發(fā)展改革委發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出，到2020年底，我國將實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋，城市污水處理率達(dá)到95%。

（二）甘肅省污水處理行業(yè)PPP相關(guān)政策及分析

“十二五”期間，通過甘肅省政府引導(dǎo)、多方籌措，在大氣、水污染減排和重金屬污染治理、農(nóng)村連片整治等方面投入大量資金，但仍然存在部分項(xiàng)目無法實(shí)施，主要原因是地方資金配套和企業(yè)自籌無法保障，全省85%以上的市州無市級環(huán)保專項(xiàng)資金支持。“十三五”期間受經(jīng)濟(jì)下行的影響，為保證“大氣十條”、“水十條”、“土十條”等重點(diǎn)工作的順利實(shí)施，資金方面勢必存在缺口。

甘肅省“十三五”環(huán)境保護(hù)工作提出新要求，在水環(huán)境保護(hù)方面，實(shí)施《水污染防治行動計(jì)劃》和《甘肅省水污染防治行動計(jì)劃工作方案》，水污染防治新要求有：狠抓工業(yè)企業(yè)污染防治、強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染防治、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、加強(qiáng)船舶碼頭污染控制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、有效提高用水效率、節(jié)約保護(hù)水資源、保障群眾飲用水安全、深化重點(diǎn)流域水污染防治、加強(qiáng)湖庫濕地環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)水環(huán)境質(zhì)量管理、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。督促地級及以上城市公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達(dá)標(biāo)期限。堅(jiān)持依法治污、防控結(jié)合的原則。深入貫徹落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》，明確政府、企業(yè)、公眾環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化履職盡責(zé)，重拳出擊嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，推動形成環(huán)保守法新常態(tài)。強(qiáng)化“治舊控新”，強(qiáng)調(diào)“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)控、后果嚴(yán)懲”的全過程推進(jìn)治污減排模式，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控和應(yīng)急能力，完善環(huán)境治理體系，提升環(huán)境管理水平。

在提升水環(huán)境質(zhì)量方面，有以下五大任務(wù)：切實(shí)保障飲用水水源地安全、深化重點(diǎn)流域水環(huán)境管控、持續(xù)加強(qiáng)良好水體保護(hù)、加大城市黑臭水體治理力度、強(qiáng)化地下水環(huán)境質(zhì)量防控。開展全省主要河流排污口規(guī)范化整治工作。推動白銀市、金昌市、定西市等地區(qū)工業(yè)污水處理升級改造工作。實(shí)施隴南市、定西市等重點(diǎn)流域水污染綜合治理工程。

環(huán)境保護(hù)資金主要來源于政府投資、企業(yè)自籌和社會融資。政府投資起引導(dǎo)作用，主要依靠發(fā)揮企業(yè)治污減污的主體責(zé)任，加大企業(yè)自身投資，通過PPP方式發(fā)揮市場作用引導(dǎo)更多社會資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。結(jié)合“十二五”環(huán)保投資分析，預(yù)計(jì)“十三五”期間全省環(huán)境保護(hù)投入（“三同時”治理、老污染源治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）需求預(yù)計(jì)占GDP的年平均比例不低于15%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上集中式飲用水水源地保護(hù)，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)飲用水水源地環(huán)境保護(hù)與地下水環(huán)境保護(hù)，蘭州市城市生活飲用水水源地保護(hù)，工業(yè)水污染防治，流域綜合治理等工程共計(jì)164個。

二、甘肅省污水處理PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析

目前財(cái)政部信息平臺中甘肅省污水處理PPP項(xiàng)目有六個，項(xiàng)目的詳細(xì)信息如下表所示：

（一）項(xiàng)目所屬區(qū)域與投資規(guī)模

從項(xiàng)目所屬區(qū)域來看，項(xiàng)目多在縣鄉(xiāng)，相對于較為成熟的城市污水處理廠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目普遍存在著建設(shè)、運(yùn)營難的現(xiàn)象，并且存在一些難解決的問題：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金有限，難以支撐污水處理廠項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)政府自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，污水處理費(fèi)征收難度大，僅靠財(cái)政收入難以負(fù)擔(dān)污水處理廠的建設(shè)、運(yùn)營成本，一方面也影響到了項(xiàng)目的投資規(guī)模，“新增項(xiàng)目沒錢建、存量項(xiàng)目用不起”成為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目的常態(tài)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)差，投資吸引力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模較小，進(jìn)水水質(zhì)復(fù)雜，配套管網(wǎng)工程量大，所以項(xiàng)目總投資較大、運(yùn)行成本高、規(guī)模效應(yīng)差，難以吸引社會資本。第三，配套管網(wǎng)建設(shè)滯后，影響廠區(qū)運(yùn)營。傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目較少納入管網(wǎng)建設(shè)，導(dǎo)致管網(wǎng)工程建設(shè)資金較難籌集，管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠由于無配套管網(wǎng)而停止運(yùn)營。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏配套支持，難以科學(xué)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往缺乏與污水處理相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、管理人才或技術(shù)人員，無法進(jìn)行有效科學(xué)管理，污水治理成效堪憂。

（二）合作期限

從入庫項(xiàng)目來看，合作期限較長但也都不高于30年。污水處理項(xiàng)目合作期限一般都較長。

（三）回報(bào)機(jī)制

從回報(bào)機(jī)制來看，根據(jù)《特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議》的合同設(shè)置條款，設(shè)定的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制是“政府付費(fèi)”，即項(xiàng)目的全部收入（成本及收益），是通過政府財(cái)政預(yù)算安排，每年從財(cái)政預(yù)算資金中固定支付給項(xiàng)目公司用于日常經(jīng)營及正常利潤的費(fèi)用。即項(xiàng)目缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本，例如酒泉市玉門市的項(xiàng)目。但是項(xiàng)目是否適用“政府付費(fèi)”模式，與該項(xiàng)目操作模式有關(guān)。首先，該污水處理廠BOT項(xiàng)目不是非經(jīng)營性項(xiàng)目，不能主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本。從其招標(biāo)內(nèi)容來看，包括了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等。其次，項(xiàng)目若采取政府付費(fèi)，那么政府付費(fèi)操作模式僅滿足在特許經(jīng)營協(xié)議中約定是不可行的。在項(xiàng)目中，政府付費(fèi)模式中的財(cái)政補(bǔ)貼資金要履行法定的程序，不能僅僅滿足于在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中進(jìn)行約定，否則，僅有政府承諾給予財(cái)政資金補(bǔ)貼，在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現(xiàn)環(huán)節(jié)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。最后，無論是采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”模式亦或是采用“政府付費(fèi)”模式，該污水處理廠BOT項(xiàng)目在項(xiàng)目識別環(huán)節(jié)都有重大缺失。

（四）所處階段

入庫項(xiàng)目中其中四個項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段，剩余兩個項(xiàng)目分別為執(zhí)行階段、采購階段。

（五）項(xiàng)目運(yùn)作方式

根據(jù)入庫項(xiàng)目可以看出甘肅省污水處理PPP項(xiàng)目多以BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式運(yùn)作。采用BOT模式，可以從國際、國內(nèi)乃至民間多渠道融資，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本在短時間內(nèi)能夠迅速放大，而且通過引入市場競爭機(jī)制，項(xiàng)目管理水平、技術(shù)水平都會有較明顯的提高。

三、甘肅省污水處理PPP項(xiàng)目存在問題

甘肅省污水量河西、河?xùn)|差別較大，水平參差不齊。就全省來講一方面是污水排放量大，實(shí)際處理量小，另一方面處理后的污水沒有被充分利用。甘肅省污水處理PPP項(xiàng)目存在的主要問題有：

（一）政府及相關(guān)對用水的認(rèn)識不足，回水利用應(yīng)用范圍不全面，污水PPP項(xiàng)目主要在局部的工業(yè)城市，特別是在缺水比較嚴(yán)重的蘭州、定西、白銀、天水等工業(yè)較為集中，慶陽、平?jīng)龅饶茉椿すI(yè)基地以及生態(tài)環(huán)境脆弱的城市水的利用率低，PPP項(xiàng)目少。

（二）法律政策不完善，目前還沒有一套適應(yīng)與污水處理PPP項(xiàng)目的制度體系，制度體系監(jiān)管存在缺位，群眾節(jié)水意識不強(qiáng)。

（三）隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大，污水量日益增加，排水管網(wǎng)建設(shè)滯后，管徑小導(dǎo)致淤積堵塞嚴(yán)重，排污能力低的問題顯得更加突出，污水管網(wǎng)處于滿流超壓狀態(tài)，現(xiàn)有管網(wǎng)大多建成于上世紀(jì)五十年代，經(jīng)過半個多世紀(jì)的運(yùn)行，損壞嚴(yán)重，事故頻發(fā)，很不適應(yīng)城市發(fā)展的需要。然而關(guān)于污水管網(wǎng)建設(shè)并且采用PPP模式的項(xiàng)目雖有不少，入庫的卻很少，是否因?yàn)檎粔蛑匾暬蛘呤荘PP模式應(yīng)用不夠規(guī)范。

（四）甘肅省其他沒有項(xiàng)目入庫的城市，污水處理項(xiàng)目采用PPP模式的較少，這些地區(qū)污水處理的現(xiàn)狀并不樂觀，政府對其重視程度不夠，對城市的發(fā)展也造成了一定的影響。

（五）周期長、要求高、風(fēng)險(xiǎn)大，污水處理PPP項(xiàng)目涉及范圍廣、協(xié)同要求高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套運(yùn)行的基礎(chǔ)條件差，導(dǎo)致資金需求量大。其投資收益和環(huán)境保護(hù)政策緊密相關(guān)，需要投資者對環(huán)保法律體系及其走向有較為深入的理解，且對投資專業(yè)性要求較高。