【探討】海綿城市建設(shè)中的PPP機(jī)制探討

水處理網(wǎng)訊:摘要：當(dāng)前海綿城市建設(shè)在資金、技術(shù)、管理等層面存在較大障礙，PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要方式之一，為解決海綿城市建設(shè)困境提供了可能。文章從海綿城市項(xiàng)目的特點(diǎn)與建設(shè)難點(diǎn)入手，結(jié)合PPP模式的優(yōu)勢與應(yīng)用現(xiàn)狀，指出利用PPP機(jī)制推動(dòng)海綿城市建設(shè)存在著廣闊的應(yīng)用前景與公私合作關(guān)系中亟待解決的困局，并給出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：海綿城市;PPP模式;應(yīng)用機(jī)制;

近年來國內(nèi)許多大中型城市屢遭暴雨內(nèi)澇災(zāi)害，城市“看海”窘?jīng)r頻現(xiàn)。城市水資源短缺和水安全問題等城市水生態(tài)危機(jī)也成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。海綿城市的理念因此應(yīng)運(yùn)而生，中央與地方也紛紛出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見推動(dòng)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目落地與運(yùn)行。PPP模式作為由財(cái)政部和發(fā)改委等爭相推動(dòng)的重大地方政府公共服務(wù)改革措施，在交通、水利、環(huán)保、市政工程等領(lǐng)域的推廣與應(yīng)用已初見成效，顯示了其在吸引資金、引進(jìn)技術(shù)、全生命周期管理等方面的巨大優(yōu)勢。未來海綿城市建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，PPP模式已成為海綿城市建設(shè)的一個(gè)重要途徑，對(duì)其應(yīng)用機(jī)制的探討有助于進(jìn)一步明晰兩者矛盾關(guān)系并選擇合理的建設(shè)路徑。

本文將在立足于海綿城市建設(shè)特點(diǎn)及要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析引入PPP模式后政府與社會(huì)資本應(yīng)重點(diǎn)協(xié)調(diào)的關(guān)系，對(duì)于提高海綿城市建設(shè)效率，保障其發(fā)展運(yùn)行的可持續(xù)性具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1PPP在海綿城市建設(shè)中具有廣闊的應(yīng)用前景

中國從20世紀(jì)90年代開始就在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域嘗試運(yùn)用PPP模式，用于解決公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求增長和財(cái)政投入不足的矛盾，以提高公共服務(wù)水平和資源利用效率。盡管這種模式在實(shí)際運(yùn)行的過程中暴露了不少問題，但其也為完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用，尤其是在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，從優(yōu)化政府的公共管理職能，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)考慮，PPP模式將在公共服務(wù)供給方面大有可為。海綿城市相比于一般的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目更為復(fù)雜，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式很難滿足其建設(shè)要求，借助社會(huì)的力量，發(fā)揮市場的優(yōu)勢，有利于解決當(dāng)前海綿城市建設(shè)面臨的主要困難。PPP模式與海綿城市建設(shè)有著諸多的契合點(diǎn)，其在海綿城市建設(shè)中有著廣闊的應(yīng)用前景（圖1）。

圖1海綿城市與PPP模式的交叉與互補(bǔ)

1.1海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)和要求

1.1.1多屬性目標(biāo)

海綿城市建設(shè)不僅限于對(duì)城市中某一水域的周邊生態(tài)環(huán)境簡單修復(fù)或?qū)δ骋黄瑓^(qū)地下管網(wǎng)設(shè)施的改造升級(jí)，其兼具強(qiáng)外部性與目標(biāo)多屬性的特征。宏觀層面上，海綿城市強(qiáng)調(diào)對(duì)于整個(gè)城市生態(tài)氣候的改造，從源頭到末端進(jìn)行層層治理，做到水安全、水環(huán)境、水生態(tài)同步改善，最終目標(biāo)是達(dá)到城市發(fā)展的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)人、自然、社會(huì)三者的和諧；中觀層面上，即在低影響開發(fā)理念的引領(lǐng)下，通過生物或工程措施做到“滲、蓄、滯、凈、用、排”，實(shí)現(xiàn)城市自然水循環(huán)；微觀層面上，涉及河道改造、流域整治、中水回用、景觀升級(jí)等方面新的建設(shè)目標(biāo)需求。多屬性的目標(biāo)無疑突出了海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，因此海綿城市建設(shè)必須以良好的城市規(guī)劃為基礎(chǔ)作出分層設(shè)計(jì)，又要注重內(nèi)部各模塊的銜接與協(xié)調(diào)，避免建設(shè)陷入碎片化的境地。

1.1.2多主體參與

目標(biāo)的多屬性一定程度上決定了參與主體的多元性，海綿城市建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)分別指向政府不同的部門，從而構(gòu)成了多元參與者的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。從涉及部門與領(lǐng)域來看，考慮到政府職能和責(zé)任，海綿城市需要水利、市政、園林等眾多部門的共同參與，其建設(shè)與管理需要跨部門的合作而不是某個(gè)部門的單一行為，是多環(huán)節(jié)緊密咬合的鏈條，這亟須各相關(guān)部門緊密協(xié)作、合力共治，實(shí)現(xiàn)更徹底的資源共享，告別“條塊分割”機(jī)制的掣肘。此外，企業(yè)、公眾等社會(huì)主體的重要作用同樣不可忽視。如何將各管理主體、各相關(guān)部門以及其他利益相關(guān)者聯(lián)系起來，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并合理處理好各方目標(biāo)、利益、風(fēng)險(xiǎn)等問題將成為海綿城市建設(shè)推行與落實(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)。

1.1.3多角度支持

海綿城市雖不是新興事物，其相關(guān)理念與實(shí)踐已經(jīng)在世界范圍內(nèi)逐漸鋪開，并積累了一定的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。就國內(nèi)而言，從2012年“海綿城市”概念首次提出至近年來開展試點(diǎn)，各項(xiàng)建設(shè)還處于摸索階段，需要各角度的支持以助力海綿城市建設(shè)。一是龐大的資金支持，根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億～1.5億元，中央財(cái)政補(bǔ)助僅僅是推動(dòng)海綿城市建設(shè)的起點(diǎn)與催化劑，更多的還需要利用多種渠道資金完成。二是海綿城市的特性要求社會(huì)與市場的廣泛參與，在當(dāng)前理論與實(shí)踐還相對(duì)不成熟的情況下，需要完善政府規(guī)制以提供基礎(chǔ)性的保障。此外，技術(shù)支持、配套法規(guī)措施等也需同步跟進(jìn)。

1.2PPP模式驅(qū)動(dòng)海綿城市建設(shè)的多維共力

1.2.1智力支持

與海綿城市建設(shè)相比，PPP本身就涉及多個(gè)部門和復(fù)雜的社會(huì)資本參與，并通過正式協(xié)議約束建立起一種長期合作關(guān)系，這與海綿城市在參與主體、涉及領(lǐng)域、實(shí)行周期等方面具有高度一致性。伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的突出特點(diǎn)，各參與主體雖然在終極目標(biāo)上可能存在差異，但通過合理的合同設(shè)計(jì)，能夠?qū)⒏鞣嚼胬壴谝黄?，使各方?shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑變的一致，即最終都是通過項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)各自利益。再通過設(shè)立相應(yīng)機(jī)制，各方根據(jù)自身優(yōu)勢承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，且將風(fēng)險(xiǎn)與收益掛鉤，保障項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的穩(wěn)定性。此外，海綿城市建設(shè)需要復(fù)合型的人才和多學(xué)科合作的團(tuán)隊(duì)作為技術(shù)支撐。公共部門在技術(shù)應(yīng)用、人才培養(yǎng)、專業(yè)化管理方面存在明顯的劣勢，通過引用PPP機(jī)制可以吸引在海綿城市建設(shè)方面有能力、有經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)外企業(yè)參與到項(xiàng)目建設(shè)中來。一方面政府可以從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量[6]；另一方面能夠激發(fā)市場活力，促進(jìn)資源利用效率的提升。

1.2.2資金供給

如果把管理體系與技術(shù)保障比作為海綿城市建設(shè)的“架構(gòu)”與“引擎”，那么資金保障則是項(xiàng)目能夠持續(xù)運(yùn)行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項(xiàng)目將無法運(yùn)轉(zhuǎn)。巨大的資金需求是海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)之一，資金缺口難以填補(bǔ)也是制約海綿城市項(xiàng)目落地的主要瓶頸。同時(shí)也應(yīng)看到海綿城市建設(shè)存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，通過撬動(dòng)社會(huì)資金，將成為海綿城市建設(shè)投融資的重要渠道。過往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調(diào)整為基于項(xiàng)目收益的收益權(quán)模式，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時(shí)能節(jié)省政府的支出，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府可以通過出資，吸引有關(guān)地方企業(yè)、金融、投資機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的項(xiàng)目專項(xiàng)資金。

1.2.3機(jī)制保障

從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設(shè)，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機(jī)制保障上也有助于實(shí)現(xiàn)海綿建設(shè)的可持續(xù)和長效運(yùn)行。其機(jī)制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的捆綁性，它改變了傳統(tǒng)型合約下將項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負(fù)責(zé)。通過PPP合約下多任務(wù)統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責(zé)任整合的特性與項(xiàng)目本身外部性相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時(shí)，責(zé)任整合的情況下有利于降低激勵(lì)成本。第二，從規(guī)制設(shè)計(jì)來看，合理的規(guī)制是保障項(xiàng)目運(yùn)行及提升效率的關(guān)鍵。針對(duì)海綿城市此類外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目，借助收益率規(guī)制可以保證社會(huì)資本方取得正當(dāng)收益，通過價(jià)格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵(lì)效益同時(shí)避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制也更具優(yōu)勢，更適宜復(fù)雜的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過合約制定適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準(zhǔn)入到運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，由于PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目參與各方的平等主體地位，在此基礎(chǔ)上建立由多方參與且具有獨(dú)立性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，有利于合作雙方協(xié)調(diào)事后沖突，并能夠與合約形成互補(bǔ)，提升海綿城市項(xiàng)目實(shí)施效率。