淺析基礎設施補短板PPP項目的打包實施策略

今年以來，新冠疫情在各地頻頻爆發(fā)，對中國經(jīng)濟發(fā)展影響深遠。為提振經(jīng)濟，自年初以來，從中央到地方出臺了各類政策文件支持基礎設施投資。在各類基建項目投資中，基礎設施補短板類型的項目漸漸成為主力?！秶鴦赵恨k公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）指出，鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作（PPP）等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目，因此PPP模式是目前很多地方政府實施基礎設施補短板項目的首選模式。

基礎設施補短板類型項目有個特點，它是在既有基礎設施的基礎上進行完善，因此項目數(shù)量大、項目類型多且個別單體項目投資額較小。如果能夠打包實施該類項目，可顯著提高項目執(zhí)行效率，降低過程成本，本文就基礎設施補短板類型項目如何打包實施提供一些思路以供參考。

一、PPP項目打包實施的特點分析

(一)PPP項目打包實施的優(yōu)點

1.有利于提高項目執(zhí)行效率

與傳統(tǒng)政府投資項目相比，根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），PPP項目的操作程序分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交5個階段，包括項目發(fā)起、項目篩選等19個步驟。從項目識別到項目采購落地，過程漫長且程序復雜，尤其是前期論證耗時較長，中間還伴隨有入庫等相關工作。因此，打包的PPP項目與單體PPP項目相比，很多過程可合并實施，可以有效節(jié)省時間、降低成本，一次性完成多個項目的操作流程，顯著提升項目執(zhí)行效率。

2.有利于形成規(guī)模效應，降低項目成本

與單體的PPP項目相比，打包實施的PPP項目投資額更高，對于社會資本的吸引力度更強，政府可通過市場競爭篩選出更為優(yōu)質(zhì)的社會資本。在選擇社會資本的過程中，財務因素是政府最為關注的因素之一，因此可以通過競爭有效降低項目執(zhí)行成本。在具體項目實施過程中，由于打包實施的規(guī)模效益，其在融資、施工、設備物料采購等環(huán)節(jié)議價能力更強，可有效降低項目的融資成本、建設成本和運維成本，實現(xiàn)項目全生命周期成本“1+1<2”的效應，提高項目整體收益。

3.有利于項目組合，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢

PPP項目打包實施，能夠?qū)崿F(xiàn)不同項目的優(yōu)勢互補，發(fā)揮協(xié)同作用。主要表現(xiàn)在以下方面：1）收益協(xié)同?？梢詫崿F(xiàn)不同收益水平項目間的肥瘦搭配，促進項目更好落地。如儲備林PPP項目與林下經(jīng)濟項目的協(xié)同，高速公路PPP項目與路衍經(jīng)濟項目的協(xié)同；2）實施協(xié)同。若是同一地理區(qū)域的不同PPP項目單獨實施，政府與各個PPP項目公司的協(xié)調(diào)工作量大；若是打包實施，區(qū)域內(nèi)原本由實施機構(gòu)出面協(xié)調(diào)的事情就會轉(zhuǎn)化為項目公司的內(nèi)部協(xié)調(diào)，降低了實施機構(gòu)的協(xié)調(diào)工作量，實現(xiàn)實施協(xié)同。因此，PPP打包實施可發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效果。

(二)PPP項目打包的缺陷與不足

1.打包項目數(shù)量過多，財政補貼壓力大

目前全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統(tǒng)計的PPP項目中，90%以上的PPP項目存在政府補貼，因此PPP項目打包數(shù)量越多，政府的財政補貼壓力越大，很有可能無法通過項目財政可承受能力論證而導致項目無法實施，因此需合理選擇項目的打包數(shù)量。

2.打包項目類型過多，實施難度大

每個單體項目各自的特點，如投資額、建設成本、融資優(yōu)勢、項目周期、行業(yè)主管部門等都不同。如果強行打包在一起會導致：1）項目邊界復雜，在設計實施方案時相應的合作周期、運營范圍、績效標準均不統(tǒng)一，對于實施機構(gòu)的后期監(jiān)管造成較大的壓力；2）行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)工作量大，不同類型的項目由不同行業(yè)主管部門負責主導監(jiān)管，在建設及運營過程中，政府部門之間協(xié)調(diào)的工作量大；3）局部影響整體，每個項目的特點不同，其在融資、建設和運營過程中情況也不盡相同，很容易出現(xiàn)如某個子項目的融資評審無法通過導致整體融資進度受影響的情況。因此，項目打包時要合理選擇項目類型。

3.容易觸碰政策紅線

2019年3月7日，財政部下發(fā)《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號，以下簡稱“10號文”）提出“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不得入庫”，雖然該條政策僅針對的是政府付費項目，但是同樣可以借鑒于其他PPP項目，為PPP項目打包實施劃定了政策紅線。

二、以實例說明基礎設施補短板PPP項目打包策略

筆者以最近遇到的一個PPP項目打包實施的案例為例，介紹PPP項目打包的策略分析。

某縣城基礎設施補短板項目擬采用PPP模式實施，將8個子項目打包在一起實施，具體情況如下：

（1）某工業(yè)園區(qū)基礎設施補短板方面3個項目：市政道路項目、污水管網(wǎng)項目、供水廠項目；

（2）縣城城市基礎設施補短板2個項目：城市開發(fā)項目（涉及土地整理及儲備）、體育中心與會展中心建設項目；

（3）社會事業(yè)3個項目：縣第二中學整體遷建項目、縣第四小學建設項目，縣某某旅游景點大酒店建設項目。

基礎設施補短板項目采用PPP模式如何才能打包實施，關鍵就是解決兩個問題，第一能否采用PPP模式實施，第二如何開展項目打包。

(一)PPP項目的性質(zhì)分析

項目的公益屬性是PPP項目的本質(zhì)，一個項目能否采用PPP項目實施，首先要判斷項目是否具備公益屬性。上述9個項目中，縣某某旅游景點大酒店建設項目是一個明顯的商業(yè)屬性項目，不具備公益屬性，不適合采用PPP模式實施，屬于PPP模式禁止的項目類型，建議考慮采用招商引資的方式解決。其次除了項目公益屬性以外，還需關注PPP項目的政策邊界，如《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目、加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號），“PPP項目主體或其他社會資本，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”，因此城市開發(fā)項目（涉及土地整理及儲備）也不宜采用PPP模式實施，可考慮采用片區(qū)開發(fā)、EOD等模式實施。除去這兩個項目以外，其他6個項目均符合PPP項目要求的項目類型，且有大量已經(jīng)實施的案例可供參考。

對于PPP模式經(jīng)驗不夠豐富的人來說，可能不太好把握項目的公益屬性及政策邊界，有一個捷徑是查詢財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目管理庫。PPP項目管理庫內(nèi)的項目經(jīng)歷了多次審核、整改及優(yōu)化等工作，具備較高的參考價值。從已經(jīng)公示的項目情況來看，其中有市政工程、交通運輸、生態(tài)建設與環(huán)境保護等19個行業(yè)10306個項目，可參考類似項目的實踐經(jīng)驗。

備注：圖片來自于財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目管理庫

(二)PPP項目如何打包

其余的6個項目特點不同、邊界條件不同，且涉及到園區(qū)管委會、住建、文體、教育等至少四個實施主體，若強行打包必然增加實施的協(xié)調(diào)難度，故不建議打包一起實施，而是根據(jù)情況適當排列組合，選出最優(yōu)策略。

目前PPP項目打包實施主要分為兩種情況：

一是行業(yè)領域相同。如：福建省泉州市惠安縣聯(lián)三線黃塘至虎窟段等一攬子公路PPP項目包括5個子項目，均為公路項目；寧德市本級教育PPP項目包括4個子項目，涵蓋小學、中學、職高等校區(qū)建設，均與學校建設相關；福建省福安市衛(wèi)生補短板PPP項目包括6個子項目，均與醫(yī)院易地搬遷、改擴建等相關。

二是地域相同或相關（行業(yè)不同）。如：江蘇省南京市棲霞區(qū)燕子磯新城下廟片區(qū)基礎設施及民生保障PPP項目包括體育公園項目、保障房項目、道路建設等5個子項目；寧德上汽園區(qū)公共基礎設施PPP項目包括廠房、道路、管網(wǎng)、照明設施、綠化等5個子項目。上述項目能夠打包，是因為項目所在地在同一區(qū)域。

鑒于此，本文中的基礎設施補短板PPP項目整體打包成一個PPP項目實施較為不妥，應該根據(jù)項目建設內(nèi)容、行業(yè)相關性分別開展打包，以符合政策要求的實質(zhì)關聯(lián)。比如可按照行業(yè)領域性質(zhì)，將縣第二中學整體遷建項目、縣第四小學建設項目打包為一個縣教育領域補短板PPP項目；按照地理位置區(qū)域，將園區(qū)的市政道路項目、污水管網(wǎng)項目、供水廠項目打包成一個園區(qū)基礎設施補短板項目；體育中心與會展中心建設項目可單獨采用PPP模式實施。

基礎設施補短板PPP項目打包實施雖然沒有固定的原則，但是仍有規(guī)律可循，需要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況開展。