長江攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案 專家解讀 | 常紀(jì)文：深入打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn) 進(jìn)一步促進(jìn)長江流域綠色發(fā)展

為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，中共中央 國務(wù)院于2018年6月印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要標(biāo)志性戰(zhàn)役之一。2018年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》）。“十三五”時(shí)期，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得預(yù)期成果，長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和長江流域綠色發(fā)展成效顯著。為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，中共中央 國務(wù)院于2021年11月印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》。為深入推進(jìn)“十四五”時(shí)期長江生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等17部門于2022年9月聯(lián)合印發(fā)《深入打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》（以下簡稱《行動(dòng)方案》）?？梢哉f，《行動(dòng)方案》是《行動(dòng)計(jì)劃》的持續(xù)深化。從內(nèi)容上看，《行動(dòng)方案》除了繼續(xù)要求嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法、實(shí)施協(xié)同共治、開展監(jiān)測預(yù)警、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還具有一些值得關(guān)注的亮點(diǎn)。

一、《行動(dòng)方案》的制定既具有政策基礎(chǔ)也具有法制基礎(chǔ)

從制定依據(jù)來看，《行動(dòng)方案》明確指出，以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》為政策指導(dǎo)，以長江保護(hù)法為法律依據(jù)，精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污的基礎(chǔ)更加牢固。從基本原則來看，《行動(dòng)計(jì)劃》確立了空間管控、嚴(yán)守紅線，突出重點(diǎn)、帶動(dòng)全局等基本原則，而《行動(dòng)方案》按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》和長江保護(hù)法規(guī)定的基本原則，在指導(dǎo)思想和基本原則部分強(qiáng)調(diào)從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)持精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污，堅(jiān)持綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，堅(jiān)持多元共治、落實(shí)責(zé)任，體現(xiàn)了新時(shí)代長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)工作的新要求。從具體內(nèi)容來看，一些行動(dòng)部署就貫徹落實(shí)了長江保護(hù)法相關(guān)法律要求，如《行動(dòng)方案》按照長江保護(hù)法有關(guān)流域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的創(chuàng)新規(guī)定，要求因地制宜制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)指導(dǎo)有關(guān)地方制定差別化的流域性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)污染排放管控要求；要求健全水生生物監(jiān)測體系，開展水生生物完整性指數(shù)評(píng)價(jià)，科學(xué)評(píng)估長江禁漁和物種保護(hù)成效，科學(xué)規(guī)范開展水生生物增殖放流，并且全面實(shí)施十年禁漁。

二、《行動(dòng)方案》設(shè)定了更高的長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)目標(biāo)

經(jīng)過過去幾年的工作，初步形成了長江大保護(hù)工作格局?！缎袆?dòng)方案》基于此提出進(jìn)一步夯實(shí)共抓大保護(hù)工作基礎(chǔ)，努力建設(shè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范帶。與《行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)相比，這一愿景的要求更高?！缎袆?dòng)方案》既設(shè)立了主要目標(biāo)，也在相關(guān)的具體部署部分設(shè)立了行動(dòng)目標(biāo)。就主要目標(biāo)而言，《行動(dòng)方案》提出到2025年年底，長江流域總體水質(zhì)保持優(yōu)良，干流水質(zhì)保持Ⅱ類，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，重要河湖生態(tài)用水得到有效保障，水生態(tài)質(zhì)量明顯提升。這些目標(biāo)比《行動(dòng)計(jì)劃》提出的“生態(tài)用水需求得到基本保障”“到2020年年底，長江流域水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）的國控?cái)嗝姹壤_(dá)到85%以上，喪失使用功能（劣于Ⅴ類）的國控?cái)嗝姹壤陀?%”更嚴(yán)，體現(xiàn)了長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)穩(wěn)中求進(jìn)的總要求?！缎袆?dòng)方案》提出的縣級(jí)城市基本消除黑臭水體的目標(biāo)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行動(dòng)計(jì)劃提出的“地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)90%以上”目標(biāo)。此外，《行動(dòng)方案》還設(shè)立化肥農(nóng)藥利用率、畜禽糞污綜合利用率、農(nóng)膜回收率、城市生活污水集中收集率等指標(biāo)，提出尾礦庫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患基本可控、長江干流及主要支流水生生物完整性指數(shù)持續(xù)提升等要求。這些指標(biāo)和要求，有的是《行動(dòng)計(jì)劃》沒有設(shè)立的，有的是《行動(dòng)計(jì)劃》所設(shè)目標(biāo)的提升，體現(xiàn)了長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)工作的循序漸進(jìn)性。

三、將長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)工作與國土空間用途管控相結(jié)合

《行動(dòng)方案》明確了國土空間規(guī)劃的管控作用，要求印發(fā)實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶（長江流域）國土空間規(guī)劃，進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)紅線成果，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)嚴(yán)格用途管控，與國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享。同時(shí)，《行動(dòng)方案》還要求加強(qiáng)“三線一單”成果在政策制定、環(huán)境準(zhǔn)入、園區(qū)管理、執(zhí)法監(jiān)管等方面的應(yīng)用，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與流域、區(qū)域空間規(guī)劃管控相結(jié)合，體現(xiàn)了長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)工作的大格局性。

四、一些工作措施更嚴(yán)，工作力度更大

如對(duì)于水資源消耗，《行動(dòng)計(jì)劃》要求實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，而《行動(dòng)方案》要求嚴(yán)格落實(shí)用水總量和強(qiáng)度雙控制度，加強(qiáng)用水總量和強(qiáng)度控制紅線管理，強(qiáng)化用水定額管理，深入實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)，推進(jìn)污水資源化利用。對(duì)于小水電清理，《行動(dòng)計(jì)劃》要求嚴(yán)格控制長江干流及主要支流小水電、引水式水電開發(fā)，2020年底前基本完成小水電清理整頓工作，而《行動(dòng)方案》要求出臺(tái)進(jìn)一步做好小水電分類整改工作的意見，完成長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改“回頭看”，推動(dòng)限期退出類電站按要求完成退出，加強(qiáng)生態(tài)流量監(jiān)督管理，逐站落實(shí)生態(tài)流量。值得注意的是，《行動(dòng)方案》要求鼓勵(lì)和引導(dǎo)再創(chuàng)建一批綠色小水電示范電站，體現(xiàn)了規(guī)范性和激勵(lì)性的有機(jī)統(tǒng)一。在嚴(yán)厲打擊非法采砂行為方面，《行動(dòng)方案》更進(jìn)一步，要求深化推進(jìn)打擊長江非法采砂犯罪專項(xiàng)行動(dòng)和打擊整治“沙霸”“礦霸”等自然資源領(lǐng)域黑惡犯罪專項(xiàng)行動(dòng)。在保障流域的生態(tài)流量保障、尾礦庫污染防治等方面，《行動(dòng)方案》也是如此，具體目標(biāo)更高，具體要求更嚴(yán)，如針對(duì)尾礦庫污染防治，行動(dòng)方案要求嚴(yán)格尾礦庫項(xiàng)目準(zhǔn)入，系統(tǒng)排查污染治理成效，加強(qiáng)尾礦庫污染防治，設(shè)立了2023年和2025年兩個(gè)階段性治理目標(biāo)。這些更加嚴(yán)格的措施和行動(dòng)要求，體現(xiàn)了長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)工作的深入性。

五、針對(duì)社會(huì)關(guān)注的一些熱點(diǎn)問題和新問題，作出了新的行動(dòng)部署

如針對(duì)塑料污染防治，《行動(dòng)方案》要求開展水面漂浮塑料垃圾專項(xiàng)清理整治，加強(qiáng)三峽大壩等漂浮垃圾集聚區(qū)管理，強(qiáng)化沿江岸線塑料垃圾清理；嚴(yán)查塑料垃圾非法傾倒岸線行為。針對(duì)地下水污染問題，《行動(dòng)方案》要求圍繞地下水型飲用水水源補(bǔ)給區(qū)、地下水污染源及周邊，有序開展地下水環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估。針對(duì)錳污染，《行動(dòng)方案》要求以渝湘黔交界武陵山區(qū)“錳三角”為重點(diǎn)，著力推動(dòng)錳污染綜合治理，推動(dòng)長江流域有關(guān)省市加強(qiáng)錳渣庫綜合整治；針對(duì)涉鎘涉鉈涉銻等重金屬污染防治，《行動(dòng)方案》要求開展重點(diǎn)排查，實(shí)行名錄管理。針對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)，《行動(dòng)方案》要求構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，開展大熊貓國家公園建設(shè)，推進(jìn)若爾蓋等國家公園創(chuàng)建，完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化。關(guān)于污染源管理，《行動(dòng)方案》基于《行動(dòng)計(jì)劃》完成固定污染源排污許可證核發(fā)的工作任務(wù)，進(jìn)一步要求推動(dòng)構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，全面推行排污許可“一證式”管理，強(qiáng)化固定污染源“一證式”執(zhí)法監(jiān)管。關(guān)于落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，《行動(dòng)方案》要求切實(shí)追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償責(zé)任。關(guān)于橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，《行動(dòng)方案》要求綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量及質(zhì)量等因素。這些創(chuàng)新性的行動(dòng)部署，體現(xiàn)了長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)工作的與時(shí)俱進(jìn)性。

六、在綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展和能力提升中開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)

《行動(dòng)方案》要求調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，如加快推進(jìn)城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造；落實(shí)印染、粘膠纖維、循環(huán)再利用化學(xué)纖維（滌綸）、鉛蓄電池等行業(yè)規(guī)范條件，推動(dòng)沿江企業(yè)綠色發(fā)展和提質(zhì)升級(jí)；開展“無廢城市”建設(shè)，開展重點(diǎn)用水企業(yè)水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，深入推進(jìn)工業(yè)資源綜合利用基地建設(shè)，培育一批環(huán)保裝備制造規(guī)范企業(yè)，建立一批國家級(jí)綠色技術(shù)創(chuàng)新綜合示范區(qū)；將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和農(nóng)村污染治理相結(jié)合，加快推動(dòng)畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖場糞污處理配套設(shè)施裝備提檔升級(jí)，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖戶糞污處理設(shè)施裝備配套，推行畜禽糞肥低成本、機(jī)械化、就地就近還田。為指導(dǎo)地方在推動(dòng)綠色發(fā)展中深入打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)，《行動(dòng)方案》要求組織實(shí)施百城千縣萬名專家生態(tài)環(huán)境科技幫扶行動(dòng)，深入典型城市一線開展“一市一策”駐點(diǎn)跟蹤研究和技術(shù)幫扶。這些統(tǒng)籌兼顧的行動(dòng)部署，體現(xiàn)了長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)工作的持續(xù)性和艱巨性。

此外，深入打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作區(qū)域更加廣泛，重點(diǎn)更加突出?！缎袆?dòng)計(jì)劃》將工作的重點(diǎn)區(qū)域確定為沿江11省市范圍內(nèi)的長江干流、主要支流及重點(diǎn)湖庫，而《行動(dòng)方案》確定的深入打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)區(qū)域不僅包括沿江11省市，還包括長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及青海省、西藏自治區(qū)、甘肅省、陜西省、河南省、廣西壯族自治區(qū)的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域，相對(duì)而言區(qū)域范圍更加廣泛，與長江保護(hù)法進(jìn)行了有效銜接。從《行動(dòng)計(jì)劃》到《行動(dòng)方案》的出臺(tái)實(shí)施充分說明，打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作取得了重大進(jìn)展，有關(guān)措施和要求可在更廣泛的區(qū)域推廣或?qū)嵤?。《行?dòng)方案》基于特定地區(qū)突出的生態(tài)環(huán)境問題，有針對(duì)性地提出了措施和要求，體現(xiàn)了文件的可實(shí)施性和有效性。我們相信，“十四五”時(shí)期深入打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，將會(huì)進(jìn)一步提升長江流域在雙循環(huán)新發(fā)展格局中的地位和作用，推動(dòng)長江全流域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員常紀(jì)文