生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）項(xiàng)目投融資模式策劃與設(shè)計(jì)（一）

1引言

黨的十八大以來，國家高度重視并大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展”“碳中和、碳達(dá)峰”“綠水青山就是金山銀山”等理念逐漸深入人心，使得生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域日趨廣泛，生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)清晰明確。然而，由于生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性、項(xiàng)目投資規(guī)模大、收益回收周期長等特點(diǎn)，社會(huì)資本方參與投資的積極性普遍不高。因此長期以來，我國生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目主要依靠政府財(cái)政資金投資建設(shè)，而在中央嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大環(huán)境下，地方政府財(cái)政資金有限、融資渠道單一、融資規(guī)模受限，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)就存在較大的資金缺口?；诖?，力爭以關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目收益反哺生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目投入來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式（簡稱“EOD模式”）應(yīng)運(yùn)而生。

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）首度提出了對(duì)EOD模式的認(rèn)可，并開始征集備選項(xiàng)目。2021年4月，《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)）確定對(duì)36個(gè)項(xiàng)目開展第一批試點(diǎn)，EOD模式正式推向?qū)嵤用娌⒅鸩竭M(jìn)入市場(chǎng)視野。同年10月，《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468）提出向全國各地征集第二批EOD模式備選項(xiàng)目。2022年4月，《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)）同意對(duì)58個(gè)項(xiàng)目開展第二批EOD模式試點(diǎn)工作，期限為2022-2024年，EOD模式再次引發(fā)高度市場(chǎng)關(guān)注。值得一提的是，同年3月，《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫指南（試行）〉的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕6號(hào)）的出臺(tái)標(biāo)志著“生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)”正式上線，要求采用EOD模式、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式及其他市場(chǎng)化方式運(yùn)作的項(xiàng)目嚴(yán)格依法依規(guī)實(shí)施并入庫。

本文從EOD模式的基本內(nèi)涵、核心要義、相關(guān)政策、策劃要點(diǎn)和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)對(duì)EOD模式進(jìn)行剖析，并嘗試對(duì)該模式提出幾點(diǎn)思考，希望為EOD項(xiàng)目的成功實(shí)施提供參考。

2EOD模式基本內(nèi)涵及核心要義

2.1基本內(nèi)涵

根據(jù)環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)文，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development）是“以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性項(xiàng)目的組織實(shí)施方式”。

2.2核心要義

從以上定義來看，筆者認(rèn)為EOD模式屬于資源補(bǔ)償模式，是XOD模式的一種應(yīng)用，常見的TOD模式是以交通為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，EOD模式是以生態(tài)為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，兩者的理論基礎(chǔ)均為“溢價(jià)回收”理論，分別強(qiáng)調(diào)軌道交通、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目帶來的增量收益反哺前期投入。

（1）生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合

EOD模式采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，將公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效融合，通過肥瘦搭配的組合方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。探索創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理投融資渠道，從而提升區(qū)域整體價(jià)值。

（2）一個(gè)市場(chǎng)主體、一體化實(shí)施

由一個(gè)市場(chǎng)主體方統(tǒng)籌實(shí)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)，項(xiàng)目主體明確、邊界清晰。一體化實(shí)施有利于實(shí)現(xiàn)增量收益反哺前期投入的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的環(huán)境綜合效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（3）關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)收入反哺生態(tài)治理投入

強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和資源收益的持續(xù)性反哺機(jī)制，表明EOD項(xiàng)目的資金平衡經(jīng)濟(jì)測(cè)算需要覆蓋生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的全生命周期成本，期望減少政府資金投入，力爭實(shí)現(xiàn)政府資金“零投入”。

3EOD模式相關(guān)政策文件

近年來，國家陸續(xù)出臺(tái)了諸多EOD模式的支持政策，為EOD模式的推廣提供了指引，相關(guān)政策如下表所示：

4EOD模式的策劃與設(shè)計(jì)

4.1EOD模式策劃的核心要點(diǎn)

生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)的上線與正式啟用對(duì)合規(guī)策劃和實(shí)施的EOD項(xiàng)目至關(guān)重要，項(xiàng)目入庫為項(xiàng)目推進(jìn)和融資奠定了基礎(chǔ)，是項(xiàng)目具備合規(guī)身份實(shí)施的開始。因此，在項(xiàng)目策劃時(shí)，筆者認(rèn)為需注意以下核心要點(diǎn)：

4.1.1項(xiàng)目類型

大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、其他環(huán)境治理等。

4.1.2前期工作

項(xiàng)目均須完成項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃選址、土地管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等工作，并獲得正式批復(fù)。采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目需納入財(cái)政部或國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫。同時(shí)需提交《實(shí)施方案》和《承諾函》，《實(shí)施方案》包括建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、建設(shè)運(yùn)營模式、融資金額、資金平衡方案等內(nèi)容；《承諾函》由項(xiàng)目申報(bào)主體和實(shí)施主體蓋章。

4.1.3申報(bào)主體和實(shí)施主體

試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)主體和實(shí)施主體為市（縣、區(qū)）人民政府、園區(qū)管委會(huì)等，鼓勵(lì)政府或園區(qū)管委會(huì)與試點(diǎn)依托項(xiàng)目承擔(dān)單位聯(lián)合申報(bào)與實(shí)施，政府或園區(qū)管委會(huì)為聯(lián)合體牽頭方。地市級(jí)及以上政府作為申報(bào)主體和實(shí)施主體的EOD項(xiàng)目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級(jí)政府作為申報(bào)和實(shí)施主體的項(xiàng)目，原則上投資總額不高于30億元。項(xiàng)目按照“成熟一個(gè)，申報(bào)一個(gè)”的原則，由縣級(jí)及以上生態(tài)環(huán)境部門通過生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)線上申報(bào)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門論證評(píng)估同意后線上提交。

4.1.4 策劃要點(diǎn)

（1）EOD項(xiàng)目要有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項(xiàng)要求。

（2）項(xiàng)目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項(xiàng)目捆綁，組合實(shí)施的單體子項(xiàng)目數(shù)量不超過5個(gè)。

（3）嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、空間管控、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)法規(guī)政策，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。

（4）采用合法合規(guī)方式選擇具備較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營能力的項(xiàng)目主體，由一個(gè)主體一體化實(shí)施，確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營。

4.1.5 強(qiáng)化項(xiàng)目收益內(nèi)部反哺機(jī)制

加強(qiáng)公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與相關(guān)經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化融合實(shí)施，強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，避免無關(guān)項(xiàng)目捆綁，不能將項(xiàng)目范圍內(nèi)征拆安補(bǔ)作為項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。探索建立產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入的良性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分融合，政府期望減少政府資金投入，力爭實(shí)現(xiàn)政府資金“零投入”。

4.1.6 項(xiàng)目負(fù)面清單

（1）除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營期間政府付費(fèi)。

（2）不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益。

（3）嚴(yán)格依法依規(guī)，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)），堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，決不允許新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。強(qiáng)化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機(jī)制，嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。嚴(yán)禁地方政府通過金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債。

4.1.7 投融資模式

根據(jù)環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)文，提出投融資模式創(chuàng)新，探索政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、組建投資運(yùn)營公司、開發(fā)性金融、環(huán)保貸等多種投融資模式推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

4.1.8 項(xiàng)目融資

（1）穩(wěn)定可實(shí)現(xiàn)和可覆蓋的現(xiàn)金流作為還款來源

筆者認(rèn)為不能過分夸大“入庫”的作用，“入庫”并不等于項(xiàng)目順利落地，不等于項(xiàng)目具備可融資性，只有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和還款來源保障才是項(xiàng)目可融資的基礎(chǔ)。因此需要精心設(shè)計(jì)和包裝關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，策劃關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)要充分考慮經(jīng)營性收益及還款來源的穩(wěn)定性、可實(shí)現(xiàn)性和可覆蓋性。

（2）政策性金融資金具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)

環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)文和環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)文都明確要求國家開發(fā)銀行發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢(shì)，在資源配置上予以傾斜，加大資金支持力度。這是由于EOD項(xiàng)目貸款大多期限較長，與商業(yè)信貸資金的短期化傾向匹配度較低，商業(yè)信貸資金容易面臨期限錯(cuò)配問題。此外，對(duì)于商業(yè)銀行而言，較長的項(xiàng)目寬限期和較高的風(fēng)險(xiǎn)撥備計(jì)提，會(huì)提高融資成本。

4.1.9 回報(bào)機(jī)制

EOD項(xiàng)目自身經(jīng)營性收入和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善帶來的溢價(jià)反哺性收入是EOD項(xiàng)目的主要收入來源，即生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生、新能源等項(xiàng)目獲得收益，也可以從未來產(chǎn)業(yè)開發(fā)、礦產(chǎn)等資源特許經(jīng)營權(quán)獲得收益，如：溫泉收入、出租收入、特色民宿收入、會(huì)議中心收入、停車收入、充電樁收入、旅游收入、廣告收入、林下經(jīng)濟(jì)收入、碳匯收入、砂石收入等。在項(xiàng)目策劃時(shí)，切記虛抬虛設(shè)項(xiàng)目收入，需充分論證收入的可實(shí)現(xiàn)性。

此外，國家關(guān)于生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的專項(xiàng)資金/政府補(bǔ)助資金、政府設(shè)立的生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)基金、項(xiàng)目專項(xiàng)債也可以作為EOD項(xiàng)目的收入來源。其中，對(duì)于專項(xiàng)資金，可依據(jù)EOD生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容，按照中央環(huán)保專項(xiàng)資金管理有關(guān)辦法申請(qǐng)；對(duì)于專項(xiàng)債則主要是污水處理、垃圾處理等納入政府性基金或經(jīng)營性專項(xiàng)收入的項(xiàng)目進(jìn)行申請(qǐng)。

（未完待續(xù)）