解讀《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動計劃》：摸清本底是基礎(chǔ) 系統(tǒng)治理是保障

近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），針對過去內(nèi)澇治理中存在的問題提出了解決的思路和路徑，強(qiáng)調(diào)要重視摸清本底和系統(tǒng)治理兩個方面。

摸清城市本底是治理城市內(nèi)澇的基礎(chǔ)

做好現(xiàn)狀調(diào)查是分析城市內(nèi)澇原因、制定內(nèi)澇治理措施的根本。《行動計劃》在第一部分“全面排查城市防洪排澇設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)”就提出了非常明確的工作要求，這反映出《行動計劃》對于現(xiàn)狀調(diào)查分析的重視程度。要摸清城市本底、分析內(nèi)澇原因，需要重視以下幾個問題：

一是要分析城市建設(shè)影響情況。“水往低處流”，城市降雨徑流隨著城市地形不斷匯集，最終將流入河湖或者低洼區(qū)域。在分析城市內(nèi)澇時，首先要分析城市低洼地和徑流路徑的分布，分析其與城市建設(shè)之間的關(guān)系，識別出被侵占的低洼地或者被阻礙的徑流路徑，并將其作為特別關(guān)注的問題，提出有效的工程措施或者管理措施。

二是要分析城市防洪排澇設(shè)施。需要對城市防洪排澇設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)全面分析。首先，要調(diào)查位置、高程、尺寸、材質(zhì)、建設(shè)年代等基本信息。其次，要調(diào)查閘壩、泵站等啟閉規(guī)則、調(diào)蓄設(shè)施的進(jìn)出水規(guī)則等運(yùn)行調(diào)度情況。再其次，要調(diào)查管網(wǎng)的淤積和破損情況、閘壩的實(shí)際使用情況、泵站的運(yùn)維情況、調(diào)蓄設(shè)施的淤積情況等。最后，要對城市河道和管道的排水能力、泵站的抽升能力、閘壩的過流能力、調(diào)蓄設(shè)施的調(diào)蓄能力進(jìn)行評估，重點(diǎn)識別城市河道上的阻水構(gòu)筑物、城市管道上瓶頸管等 “卡脖子”點(diǎn)，并據(jù)此科學(xué)評估河道、管道真實(shí)過水能力。

三是要分析系統(tǒng)之間銜接關(guān)系。需要對城市防洪排澇設(shè)施銜接關(guān)系進(jìn)行全面、定量分析，找出“木桶的短板”。首先是外洪對城市的影響，分析是否存在由于河道堤防不足導(dǎo)致洪水漫堤或者外河洪水位過高導(dǎo)致外水倒灌入城的情況以及由此導(dǎo)致的積水風(fēng)險和影響范圍。其次是上游山洪入城和下游洪水頂托等城市洪澇統(tǒng)籌情況，對山洪入城要分析其對城市河道、箱涵的影響，特別是其是否會造成流量加大、水位抬高從而影響城市正常排水，乃至發(fā)生河道漫溢的情況；對下游洪水頂托要分析其對城市內(nèi)河、管道排水能力的影響，特別要對按照自由出流設(shè)計的管道的真實(shí)排水能力進(jìn)行核算，并分析其排水能力減弱可能導(dǎo)致的積水風(fēng)險。最后要分析城市排水防澇設(shè)施之間的銜接關(guān)系，重點(diǎn)復(fù)核雨水管道與內(nèi)河兩者間排水能力的差異，重點(diǎn)考慮兩者流量不銜接的情況，保證內(nèi)澇排水通暢；對雨水管道與排水泵站，要充分考慮管道帶壓流量和泵站最大流量之間的匹配關(guān)系，避免泵站成為整個排水系統(tǒng)的“瓶頸”；對雨水管道與雨水箅子，要重視小區(qū)缺乏雨水管道導(dǎo)致其內(nèi)部徑流需要通過城市道路箅子收集、道路雨水管道能力與箅子能力不匹配等情況，科學(xué)評估雨水“收”與“排”之間能力的匹配性，避免出現(xiàn)道路積水與雨水管道不滿同時存在的情況。

四是要分析源頭改造條件和需求。需要重點(diǎn)調(diào)查源頭小區(qū)改造的需求和條件，綜合分析后，確定改造方案，盡量增加源頭徑流減量削峰功能，減小對市政管網(wǎng)的壓力。

五是要分析城市內(nèi)澇風(fēng)險情況。通過歷史調(diào)查與模型模擬分析相結(jié)合的方式，明確城市內(nèi)澇積水情況和原因。應(yīng)該對不同排水分區(qū)單獨(dú)分析，從而明確不同排水分區(qū)可應(yīng)對的重現(xiàn)期（或降雨量）。分析中應(yīng)根據(jù)重現(xiàn)期確定模擬情景以提高結(jié)果的應(yīng)用性，可以從年年都可能發(fā)生、經(jīng)?？赡馨l(fā)生、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)降雨以及超標(biāo)準(zhǔn)降雨等多種情景，從淹沒情況、交通影響情況、房屋可能進(jìn)水情況、可能沖走人或車情況以及綜合風(fēng)險情況等多個方面進(jìn)行分析，得到不同情景和不同重現(xiàn)期的內(nèi)澇積水風(fēng)險圖。

六是要分析城市運(yùn)行薄弱環(huán)節(jié)。要重點(diǎn)分析城市內(nèi)澇是否會引起醫(yī)院、變電站、水廠等重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)水從而導(dǎo)致設(shè)施停運(yùn)，是否會引起城市交通干線積水從而導(dǎo)致交通中斷，是否會引起地下空間進(jìn)水導(dǎo)致地鐵停運(yùn)、人員被困，以及內(nèi)澇積水導(dǎo)致的交通中斷是否會影響救災(zāi)人員轉(zhuǎn)運(yùn)等情況。

七是要加強(qiáng)定量分析技術(shù)手段。“工欲善其事，必先利其器”，在傳統(tǒng)現(xiàn)場踏勘、資料查閱的基礎(chǔ)上，需要采用新技術(shù)手段進(jìn)行定量分析。首先，要詳細(xì)摸查并建立管網(wǎng)GIS（地理信息系統(tǒng)），梳理管網(wǎng)結(jié)構(gòu)、銜接關(guān)系，識別空白區(qū)；其次，要建立詳細(xì)的DEM（數(shù)字高程模型），分析城市低洼區(qū)和徑流路徑；最后，要構(gòu)建耦合管網(wǎng)和河道、城市防洪排澇設(shè)施和地形的數(shù)字模型，開展科學(xué)分析和評估。必須要注意的是，在反對模型無用論的同時，更要反對模型萬能論，治理城市內(nèi)澇的核心是正確的思路和對結(jié)果科學(xué)的判斷，模型模擬分析僅僅是輔助我們進(jìn)行科學(xué)決策和判斷的工具，并不能代替我們作出正確的判斷，不能形成“只要有模型就萬事大吉”的錯誤思想。

全面系統(tǒng)治理是治理城市內(nèi)澇的重點(diǎn)

城市內(nèi)澇具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，需要改變過去“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”和“零敲碎打、修修補(bǔ)補(bǔ)”的工作方式，從過去工程導(dǎo)向的思維向效果導(dǎo)向的思維進(jìn)行轉(zhuǎn)變，利用海綿城市理念以及系統(tǒng)、綜合、統(tǒng)籌的思路，全面推進(jìn)內(nèi)澇防治。這就需要我們做到以下三點(diǎn)：

一是要科學(xué)合理確定內(nèi)澇治理目標(biāo)。制定科學(xué)合理的目標(biāo)，才能有效指導(dǎo)工程推進(jìn)。在確定城市內(nèi)澇治理目標(biāo)時，首先要合理確定重現(xiàn)期，在改變過去內(nèi)澇治理投入不足的情況下，也要避免動輒短期就要實(shí)現(xiàn)30年一遇、50年一遇標(biāo)準(zhǔn)的“激進(jìn)主義”，穩(wěn)步推進(jìn)、久久為功，科學(xué)評估并確定不同階段可以達(dá)成的目標(biāo)；其次，要從“生命至上、安全至上”角度出發(fā)，關(guān)注人民生命財產(chǎn)安全，對山區(qū)、丘陵等坡度較大的地區(qū)，還應(yīng)該對流速提出要求，避免積水水流沖走人或汽車；最后，要從老百姓的獲得感出發(fā)，比如城市規(guī)模越小的城市其常規(guī)通行時間越短，老百姓對積水造成交通堵塞時間越敏感，在確定積水退水時間標(biāo)準(zhǔn)方面要充分考慮這一因素，不能機(jī)械套用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的退水時間。

二是要提升內(nèi)澇治理措施的系統(tǒng)性。需要不斷提升系統(tǒng)化、統(tǒng)籌化水平，轉(zhuǎn)變過去“只見樹木、不見森林”的工作思路。首先，綜合考慮區(qū)域流域和城市，要重視與防洪協(xié)調(diào)銜接，要在城市上游通過截洪、分洪建設(shè)構(gòu)建高水高排、低水低排的體系，減少山洪對城市的影響，充分保護(hù)城市流域河湖水系、低洼地等，確保城市洪水得到充分蓄滯，城市下游排水通暢，不會對城市造成頂托。比如北京提出的“西蓄東排、南北分洪”、江西萍鄉(xiāng)提出的“上截、中蓄、下排”等內(nèi)澇防治思路。其次，要構(gòu)建城市內(nèi)部的蓄排平衡體系，保證城市降雨產(chǎn)生的徑流可以得到合理安置。在此基礎(chǔ)上，要打通城市內(nèi)部排水的“毛細(xì)血管”，在補(bǔ)齊空白區(qū)和對管道進(jìn)行修復(fù)完善的同時，協(xié)調(diào)好雨水收集（雨水箅子）、轉(zhuǎn)輸（雨水管線）和排放（雨水泵站）之間的關(guān)系，保證系統(tǒng)效能最優(yōu)。再其次，要重視排澇通道和調(diào)蓄空間建設(shè)，在有效保護(hù)城市河道系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，要根據(jù)地面高程分析城市徑流路徑，合理利用綠地、道路等安排徑流行泄通道，保證城市排水通暢，并結(jié)合綠地、體育場等公共空間建設(shè)調(diào)蓄空間，以調(diào)蓄澇水。最后，要加強(qiáng)源頭管控，建設(shè)海綿城市，對源頭小區(qū)的降雨徑流削峰錯峰，有效減少市政雨水管道壓力，避免在源頭小區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生內(nèi)澇積水。

三是要強(qiáng)化應(yīng)急方案。內(nèi)澇治理不是一蹴而就的，需要在科學(xué)分析積水范圍、積水深度和積水時間的基礎(chǔ)上，針對應(yīng)急物資需要什么、需要多少、如何送達(dá)以及汛期小區(qū)如何防護(hù)等方面，提出切實(shí)可行的應(yīng)急方案，確?！傲銈?、少損失”。

作者系中國市政工程華北設(shè)計研究總院副總工程師、水務(wù)咨詢研究院院長

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