王夏暉等：我國(guó)土壤環(huán)境管理政策進(jìn)展與展望

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:摘要：土壤是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系人民群眾身體健康，關(guān)系美麗中國(guó)建設(shè)，保護(hù)好土壤環(huán)境是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要內(nèi)容。本文系統(tǒng)梳理了20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)土壤環(huán)境管理政策發(fā)展歷程，并將其劃分為土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查、農(nóng)用地土壤污染治理、土壤污染狀況調(diào)查和試點(diǎn)示范、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控四個(gè)階段，提出了當(dāng)前基于風(fēng)險(xiǎn)管控的土壤環(huán)境管理總體思路，以及土壤污染預(yù)防和保護(hù)、農(nóng)用地分類管理、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理等主要制度具體要求。立足土壤污染防治實(shí)際和生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)、新要求，分析今后一段時(shí)期中國(guó)土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢(shì)，并從制度標(biāo)準(zhǔn)完善、分級(jí)分類分區(qū)差異化防控、風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同管控、技術(shù)創(chuàng)新等方面提出完善對(duì)策與建議。

引言

土壤環(huán)境事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的大事。近年來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控的總體思路，以管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)為核心，采取一系列有效措施，土壤污染防治取得積極進(jìn)展：完成全國(guó)農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，初步建成全國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)；頒布《土壤污染防治法》，發(fā)布農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)一系列土壤環(huán)境管理規(guī)章，基本建立了以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心的土壤環(huán)境管理框架，深入推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)[1-3]。

但長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放，污染物排放量較高，局部地區(qū)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)較高。相關(guān)調(diào)查表明，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到 19.4%，部分地區(qū)土壤污染較重[4]。一些重有色金屬礦區(qū)周邊耕地土壤重金屬污染問(wèn)題突出，影響農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是鎘等重金屬[5,6]。部分學(xué)者對(duì)全國(guó)土壤污染及其健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，局部地區(qū)污染嚴(yán)重、污染程度高[7-11]。

01中國(guó)土壤環(huán)境管理政策歷程

20 世紀(jì) 80 年代，中國(guó)開(kāi)始關(guān)注礦區(qū)土壤、污灌和六六六、滴滴涕農(nóng)藥大量使用造成的耕地污染等問(wèn)題，逐步將土壤污染防治納入環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作，開(kāi)展了一系列基礎(chǔ)調(diào)查，出臺(tái)土壤污染防治相關(guān)管理政策，逐步建立了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控體系。根據(jù)土壤污染防治政策研究進(jìn)展，將中國(guó)土壤環(huán)境管理發(fā)展歷程劃分為四個(gè)階段（圖 1）。

1.1“六五”至“八五”時(shí)期：土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，土壤污染問(wèn)題越來(lái)越受到社會(huì)關(guān)注，我國(guó) 1979 年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》最早在立法中涉及保護(hù)土壤、防治污染的要求：推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染?！傲濉薄捌呶濉逼陂g，相關(guān)部門(mén)在國(guó)家科技攻關(guān)項(xiàng)目支持下開(kāi)展了農(nóng)業(yè)土壤背景值、全國(guó)土壤環(huán)境背景值和土壤環(huán)境容量等基礎(chǔ)研究，編輯出版了《中國(guó)土壤元素背景值》和《土壤環(huán)境背景值圖集》；在此基礎(chǔ)上，制訂了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995），填補(bǔ)了中國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的空白。此外，還頒布了《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 4284—1984）、《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 8172—1987）、《農(nóng)用粉煤灰中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 8173—1987）等農(nóng)用地土壤污染源防控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2“九五”至“十五”時(shí)期：農(nóng)用地土壤污染治理

中國(guó)人口基數(shù)大，耕地面積小，對(duì)土壤環(huán)境關(guān)注的重點(diǎn)是提高土壤肥力、增加糧食產(chǎn)量，因此該階段土壤污染防治的重點(diǎn)仍然是農(nóng)用地?！秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》提出了防止農(nóng)作物污染、確保農(nóng)產(chǎn)品安全的土壤污染防治具體措施，例如，開(kāi)展全國(guó)土壤污染調(diào)查和污染防治示范，建立農(nóng)產(chǎn)品安全檢測(cè)和監(jiān)管體系；土壤污染防治要求也零散出現(xiàn)在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)中。針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量管理，2001 年起，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站組織開(kāi)展“菜籃子”基地、污水灌溉區(qū)和有機(jī)食品生產(chǎn)基地土壤環(huán)境質(zhì)量專項(xiàng)調(diào)查工作，為農(nóng)用地土壤污染治理提供了基礎(chǔ)支撐。此外，開(kāi)展了土壤污染防治與修復(fù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，發(fā)布實(shí)施《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》（HJ/T25—1999），制定了一批土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)分析方法，有效提升了中國(guó)土壤環(huán)境管理水平。

1.3 “十一五”至“十二五”時(shí)期：土壤污染狀況調(diào)查和試點(diǎn)示范

該階段土壤污染防治逐漸成為環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)，相關(guān)政策部署相繼出臺(tái)，并開(kāi)展了一系列土壤污染狀況調(diào)查、治理試點(diǎn)示范等工作。2008 年，原國(guó)家環(huán)?？偩衷诒本┱匍_(kāi)第一次全國(guó)土壤污染防治工作會(huì)議，要求切實(shí)解決當(dāng)前突出的土壤環(huán)境問(wèn)題；同年 6月，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》，提出開(kāi)展農(nóng)用土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估與安全性劃分、全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查、土壤修復(fù)與綜合治理試點(diǎn)示范等具體任務(wù)。此后，《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》等均對(duì)土壤污染防治提出明確要求。2013 年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》，土壤污染防治工作逐步提上重要議事日程。

為掌握全國(guó)土壤污染狀況，2005—2013 年，原環(huán)境保護(hù)部、原國(guó)土資源部聯(lián)合開(kāi)展了首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，從國(guó)家尺度上初步摸清了土壤污染狀況?！笆濉逼陂g，開(kāi)展了土壤環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測(cè)試點(diǎn)，分別對(duì)污染企業(yè)周邊、基本農(nóng)田區(qū)（糧棉油）、蔬菜基地、集中式飲用水源地和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)周邊開(kāi)展監(jiān)測(cè)。同時(shí)，在大中城市周邊、重金屬污染防治重點(diǎn)區(qū)域等開(kāi)展土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范。此外，原環(huán)境保護(hù)部組織開(kāi)展了“污染土壤修復(fù)與綜合治理試點(diǎn)”專項(xiàng)研究，國(guó)家“863 計(jì)劃”支持開(kāi)展了“典型工業(yè)污染場(chǎng)地土壤修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)研究與綜合示范”，實(shí)施了一批土壤污染治理與修復(fù)示范項(xiàng)目。

1.4“十三五”時(shí)期：土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控

2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，這是中國(guó)土壤環(huán)境管理領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)土壤污染防治工作作出了全面部署。2018年，黨中央印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，將凈土保衛(wèi)戰(zhàn)納入污染防治三大保衛(wèi)戰(zhàn)之一。2020 年 2 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系及實(shí)施方案》，將土壤安全納入美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外土壤污染防治經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)建立了以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心的土壤污染防治體系：出臺(tái)了《土壤污染防治法》，填補(bǔ)了中國(guó)土壤污染防治領(lǐng)域法律空白；出臺(tái)污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法等部門(mén)規(guī)章，土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法、農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，以及建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控等系列技術(shù)導(dǎo)則，建立了“一法兩標(biāo)三部令”土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系；完成農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，基本掌握全國(guó)土壤污染底數(shù)；建成覆蓋不同地區(qū)、不同類型的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，基本摸清了耕地污染的現(xiàn)狀和空間分布。上述工作有力提升了中國(guó)受污染耕地安全利用和建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控水平。

02中國(guó)土壤環(huán)境管理政策現(xiàn)狀

2.1 形成以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心的土壤環(huán)境管理總體思路

土壤采取優(yōu)先保護(hù)的投入比例遠(yuǎn)低于后期風(fēng)險(xiǎn)管控和治理成本，因此中國(guó)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染防治經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合近年來(lái)土壤污染防治實(shí)踐探索，綜合考慮現(xiàn)階段土壤污染現(xiàn)狀和社會(huì)經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 實(shí) 際， 不 同 于 大氣、水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理的思路，形成以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心的土壤環(huán)境管理思路，即通過(guò)采取源頭減量、污染阻斷等措施，消除或管控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，降低對(duì)周邊環(huán)境的影響[12]。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的要求主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：①“防”，即通過(guò)合理空間布局管控、土壤環(huán)境準(zhǔn)入等措施，預(yù)防土壤污染產(chǎn)生；②“控”，即通過(guò)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程環(huán)境管理、污染物排放控制、提標(biāo)改造升級(jí)、農(nóng)業(yè)面源污染治理等，管控土地利用過(guò)程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；③“治”，即針對(duì)污染的土壤，采取以風(fēng)險(xiǎn)管控為主的措施，例如，農(nóng)用地農(nóng)藝調(diào)控、替代種植，污染地塊禁止人員進(jìn)入、建設(shè)污染阻隔工程等；④“管”，即利用環(huán)境執(zhí)法、定期土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)等管理手段，保障污染防治措施落實(shí)，降低土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)土壤環(huán)境管理的目標(biāo)是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，基于風(fēng)險(xiǎn)管控的總體思路和要求，現(xiàn)階段土壤污染防治的三大重點(diǎn)是防控新增污染、管控農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大地類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并以《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治法》實(shí)施為基礎(chǔ)，建立土壤污染防治的基本框架和政策體系（圖 2）。在防控新增污染方面，建立土壤污染預(yù)防和保護(hù)制度，重點(diǎn)對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活三大污染源進(jìn)行管理，做好土壤環(huán)境準(zhǔn)入、過(guò)程監(jiān)管、地塊退役等環(huán)節(jié)的全過(guò)程管理；在農(nóng)用地管理方面，建立農(nóng)用地分類管理制度，即根據(jù)農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等分類實(shí)施土壤環(huán)境管理；在建設(shè)用地管理方面，建立準(zhǔn)入管理制度，開(kāi)發(fā)利用的地塊必須符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求，從而推動(dòng)污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，下文也將進(jìn)行重點(diǎn)介紹。此外，我國(guó)還以法律形式規(guī)定了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)施的保障機(jī)制。例如，實(shí)行統(tǒng)一的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，建立覆蓋生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等的全國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，并每十年至少組織一次土壤污染狀況普查；建立土壤調(diào)查和評(píng)估制度，對(duì)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的地塊開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并實(shí)施后期風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等活動(dòng)；建立省級(jí)土壤污染防治基金制度，解決責(zé)任主體不清晰的歷史遺留污染、專項(xiàng)資金投入模式渠道窄等問(wèn)題。

2.2 明確了全過(guò)程防控的土壤污染預(yù)防和保護(hù)政策

土壤污染預(yù)防和保護(hù)通過(guò)加強(qiáng)前期土壤環(huán)境管理，減少污染物排放，顯著降低土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和后期治理成本，以最小投入獲得最大的環(huán)境效益。從地塊準(zhǔn)入、使用過(guò)程、地塊退役等環(huán)節(jié)，形成基于地塊全生命周期管理的全過(guò)程防控機(jī)制：在地塊準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，提出合理空間布局管控、排放有毒有害物質(zhì)的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)開(kāi)展土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)、符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊方可進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用等預(yù)防措施；在地塊使用環(huán)節(jié)，采取土壤和地下水自行監(jiān)測(cè)、土壤污染隱患排查、提標(biāo)改造、在產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控、合理使用農(nóng)藥化肥等措施，防止新增污染；在地塊退役環(huán)節(jié)，生產(chǎn)過(guò)程終止的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地進(jìn)入土壤調(diào)查評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管控程序，涉及生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備拆除活動(dòng)的采取防止土壤污染的措施。

土壤污染源頭防控是綜合性的系統(tǒng)工程，還包括農(nóng)業(yè)投入品、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理，重點(diǎn)保障未污染的耕地、林地、草地和飲用水水源地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立了區(qū)域尺度的土壤污染源綜合防控制度，開(kāi)展區(qū)域土壤污染源解析和監(jiān)測(cè)預(yù)警，識(shí)別土壤污染的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)污染源，研判土壤污染變化趨勢(shì)，作為區(qū)域土壤環(huán)境保護(hù)政策、地塊尺度污染源管控策略制定的依據(jù)。

2.3 制定了基于農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的分類管理政策

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)用地土壤環(huán)境管理是對(duì)照農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行超標(biāo)評(píng)價(jià)，并根據(jù)超標(biāo)倍數(shù)劃分污染等級(jí)，未考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量狀況[13]。近年來(lái)逐漸開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)用地土壤生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同評(píng)價(jià)，以保護(hù)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主要目標(biāo)，出臺(tái)了農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，劃出了篩選值和管制值兩條標(biāo)準(zhǔn)線。土壤中污染物含量低于篩選值的，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長(zhǎng)或土壤生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)低，一般情況下可以忽略；高于管制值的，食用農(nóng)產(chǎn)品不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)高；土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長(zhǎng)或土壤生態(tài)環(huán)境可能存在風(fēng)險(xiǎn)[14]。

根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量情況等，中國(guó)建立了農(nóng)用地分類管理制度，即將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類三個(gè)類別，分類實(shí)施土壤環(huán)境管理。優(yōu)先保護(hù)類農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量較好，以保護(hù)措施為主，例如將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格新建可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目。安全利用類農(nóng)用地存在農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格管控類農(nóng)用地難以通過(guò)安全利用措施降低污染風(fēng)險(xiǎn)，因此采取劃定特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格管控區(qū)域、土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、輪作休耕等風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

2.4 形成了以準(zhǔn)入管理為核心的建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度

中國(guó)逐步建立了涵蓋用地準(zhǔn)入、污染預(yù)防、調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)、效果評(píng)估、再開(kāi)發(fā)利用等全過(guò)程的建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管體系，并建立了建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度[15]（圖 3）。實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，即開(kāi)發(fā)利用的土地必須符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求。經(jīng)普查詳查和監(jiān)測(cè)等表明存在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)、用途變更為住宅和公共管理與公共服務(wù)用地、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位用途變更或土地使用權(quán)變更的地塊，需開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查；存在污染的進(jìn)一步開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果表明需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)的地塊，納入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，結(jié)合土地利用規(guī)劃，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)措施，并開(kāi)展效果評(píng)估及后期環(huán)境管理。

建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控措施包括提出劃定隔離區(qū)域的建議、土壤及地下水污染狀況監(jiān)測(cè)等，修復(fù)技術(shù)包括固化穩(wěn)定化、熱脫附、水泥窯協(xié)同處置等，通常情況下需同時(shí)采取多種管控措施。為保障建設(shè)用地調(diào)查和修復(fù)報(bào)告質(zhì)量，建立了相關(guān)報(bào)告分級(jí)評(píng)審制度，分別由地市級(jí)、省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同自然資源主管部門(mén)，組織對(duì)土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估報(bào)告、修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告等進(jìn)行評(píng)審。建立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定制度，由土壤污染責(zé)任人實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)；土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。

03中國(guó)土壤環(huán)境管理發(fā)展趨勢(shì)

中國(guó)雖然初步建立了基于風(fēng)險(xiǎn)管控的土壤環(huán)境管理制度體系，但是由于土壤污染防治起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，土壤污染防治制度體系、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)體系、多元投入機(jī)制等仍不健全[16]。在實(shí)現(xiàn) 2035 年美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)愿景下，土壤環(huán)境管理將逐步從管控風(fēng)險(xiǎn)向促進(jìn)土壤生態(tài)系統(tǒng)改善和可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變，不斷推動(dòng)依法治土、科學(xué)治土、系統(tǒng)治土，提高管控措施的針對(duì)性和有效性，逐步保障土壤健康。

3.1提高風(fēng)險(xiǎn)管控措施的針對(duì)性和有效性

中國(guó)從國(guó)家層面初步建立了基于不同地類的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類的差異化防控制度，但是土壤污染具有明顯的區(qū)域特征，“一刀切”的管理模式難以適應(yīng)不同區(qū)域管控要求。因此，今后土壤環(huán)境管理的重點(diǎn)是提高土壤環(huán)境管理措施的可操作性、科學(xué)性和有效性。例如，對(duì)于當(dāng)前污染問(wèn)題突出、社會(huì)廣泛關(guān)注的有色金屬礦區(qū)，與再開(kāi)發(fā)利用的建設(shè)用地管控思路存在不同，前者主要以防控污染擴(kuò)散為主，后者重點(diǎn)關(guān)注使用過(guò)程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此需根據(jù)地塊用途因地制宜設(shè)計(jì)管控技術(shù)體系。另外，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控一般不能徹底消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，分類識(shí)別、長(zhǎng)效監(jiān)管也是推動(dòng)管控措施有效落實(shí)的重要手段。

當(dāng)前，中國(guó)已完成了土壤污染狀況詳查，基本查明了農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，為實(shí)施精細(xì)化管理奠定了基礎(chǔ)。下一步需從分區(qū)管理制度設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、管控措施適宜性評(píng)價(jià)等方面完善管理體系，依據(jù)區(qū)域、行業(yè)、污染物、種植結(jié)構(gòu)等，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類分區(qū)管理相關(guān)技術(shù)體系。例如，實(shí)施建設(shè)用地高中低風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理、高背景值區(qū)土壤安全利用等，提高管控措施的針對(duì)性和有效性[17]。

3.2“以管代治”推動(dòng)土壤污染防治責(zé)任落實(shí)

近年來(lái)，在國(guó)家法規(guī)政策支持下，中國(guó)實(shí)施了一批歷史遺留土壤污染治理工程。但是土壤污染治理成本高、見(jiàn)效慢、周期長(zhǎng)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外工作實(shí)踐，將預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先作為土壤污染防治的基本原則之一，通過(guò)前期管理代替后期治理?！耙怨艽巍本褪峭ㄟ^(guò)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”、污染物達(dá)標(biāo)排放、總量控制等法律約束，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境管理，采取污染物減排、生產(chǎn)設(shè)施改造升級(jí)、污染防治設(shè)施建設(shè)、完善日常環(huán)境管理等措施，降低后端土壤污染治理的風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)“以管代治”，依法治土是基本前提，法律作為土壤污染防治的底線和基本要求，倒逼企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)起污染治理的社會(huì)責(zé)任，防止因土壤污染威脅生態(tài)環(huán)境安全。同時(shí)，政府對(duì)土壤污染防治工作負(fù)總責(zé)，通過(guò)日常執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等對(duì)工礦企業(yè)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管。

3.3逐步推動(dòng)多要素多領(lǐng)域系統(tǒng)治理

一方面，土壤是大氣、水、固體廢物等污染物的最終受體，大氣沉降、地表水、工業(yè)固體廢物堆存、重點(diǎn)污染源周邊地下水等中污染物可通過(guò)淋溶、滲漏等進(jìn)入土壤。另一方面，污染土壤也是重要的污染源，會(huì)通過(guò)大氣降水或灌溉水的入滲淋濾下污染地下水。土壤環(huán)境管理涉及多要素、多部門(mén)，通過(guò)大數(shù)據(jù)研判、系統(tǒng)管控制度設(shè)計(jì)、污染綜合防控是土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢(shì)，也是有效提升土壤環(huán)境監(jiān)管效益和能力的重要手段。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，實(shí)施水土環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控。因此，土壤環(huán)境管理要突出系統(tǒng)協(xié)同的思想，強(qiáng)化地上地下協(xié)同防控，既要管控好水、大氣、固體廢物等土壤污染的源，又要管控好土壤這個(gè)污染源，防止地下水、地表水等污染。

3.4 創(chuàng)新綠色可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)體系

綠色可持續(xù)修復(fù)的概念是指以安全、及時(shí)的方式消除和 / 或控制不可接受風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)最優(yōu)化修復(fù)的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。發(fā)達(dá)國(guó)家從最早的以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)值和完全處理處置為修復(fù)目標(biāo)，到基于風(fēng)險(xiǎn)的治理修復(fù)和管控策略，已逐步建立起了一套相對(duì)完善的管理制度、評(píng)價(jià)方法和決策工具，并開(kāi)展了大量的綠色可持續(xù)修復(fù)實(shí)踐[18]，例如美國(guó)發(fā)布《超級(jí)基金綠色修復(fù)戰(zhàn)略》，推動(dòng)形成綠色修復(fù)技術(shù)評(píng)估框架及標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境管理的要求不斷加強(qiáng)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新管控污染土壤風(fēng)險(xiǎn)、降低修復(fù)成本、提升環(huán)境效益是土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的必然要求，也是中國(guó)污染土壤修復(fù)技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)[19]。

依托國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃等科研專項(xiàng)，中國(guó)也開(kāi)展了污染場(chǎng)地綠色修復(fù)技術(shù)方法研究探索。2020年4月，中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《污染地塊綠色可持續(xù)修復(fù)通則》，規(guī)定了污染地塊綠色可持續(xù)修復(fù)的原則、評(píng)價(jià)方法、實(shí)施內(nèi)容和技術(shù)要求。今后需進(jìn)一步完善土壤污染綠色可持續(xù)修復(fù)的管理框架和技術(shù)體系，構(gòu)建綠色可持續(xù)修復(fù)與管理制度體系。

04對(duì)策建議

4.1 持續(xù)構(gòu)建系統(tǒng)完備的土壤污染防治制度體系

土壤污染防治制度體系不完善仍是中國(guó)土壤污染防治的薄弱環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)將全面構(gòu)建可持續(xù)管理體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和技術(shù)體系作為土壤污染防治工作的重要基礎(chǔ)性工作，精細(xì)化指導(dǎo)土壤污染防治措施落實(shí)。首先要構(gòu)建土壤可持續(xù)健康管理、土壤污染協(xié)同防控、土壤污染分區(qū)分級(jí)等管理政策，進(jìn)一步完善土壤污染責(zé)任人認(rèn)定、土壤污染防治基金等制度體系，不斷優(yōu)化土壤風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)要求和中長(zhǎng)期管控路徑。其次，分行業(yè)、分區(qū)域完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染控制等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，健全高背景值區(qū)識(shí)別及安全利用、土壤污染修復(fù)工程、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)效果評(píng)估、后期管理、資源化利用等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[20]，夯實(shí)土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)支撐。

4.2 全面建立土壤污染分級(jí)分類分區(qū)精細(xì)化防控體系

根據(jù)區(qū)域土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件等，因地制宜推動(dòng)土壤污染分級(jí)分類分區(qū)差異化防控，識(shí)別土壤污染防治的優(yōu)先管控區(qū)域、行業(yè)和污染物[21,22]。針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地，根據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)篩查、初步采樣調(diào)查等結(jié)果，構(gòu)建高、中、低風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)相關(guān)技術(shù)和管理體系，分別推動(dòng)在產(chǎn)和關(guān)閉搬遷企業(yè)地塊分級(jí)管控。針對(duì)農(nóng)用地，在土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整保護(hù)和安全利用措施，分類制定管控方案。針對(duì)識(shí)別的高背景值區(qū)、受污染耕地集中區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)用地集中連片區(qū)域、有色金屬礦區(qū)等典型區(qū)域，開(kāi)展區(qū)域尺度土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分區(qū)制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控措施。開(kāi)展國(guó)家、省、市、縣級(jí)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控策略研究，提高措施的針對(duì)性和有效性。

4.3 加快形成覆蓋多領(lǐng)域多要素的協(xié)同管控體系

土壤污染風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同管控既包括生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關(guān)部門(mén)管理政策的聯(lián)動(dòng)，也包括水、氣、土等要素的系統(tǒng)治理。隨著大數(shù)據(jù)、遙感等新技術(shù)的應(yīng)用，為推動(dòng)傳統(tǒng)的土壤環(huán)境治理由單一要素向多領(lǐng)域協(xié)同轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此，要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)的科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)，集成土壤環(huán)境質(zhì)量、土壤理化性質(zhì)、土地利用方式、農(nóng)業(yè)投入品使用、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等多源數(shù)據(jù)，改進(jìn)土壤環(huán)境管理手段，提升多部門(mén)綜合決策能力。建立基于全生命周期的建設(shè)用地“防、控、治、管”四位一體風(fēng)險(xiǎn)管控體系，系統(tǒng)推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平[23]。開(kāi)展土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，健全國(guó)家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善土壤污染預(yù)警制度體系、技術(shù)體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，推進(jìn)土壤和地下水、大氣沉降、地表徑流等的協(xié)同防治。

4.4 強(qiáng)力推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控和治理修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新體系

加強(qiáng)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程管控模式和末端治理技術(shù)創(chuàng)新，通過(guò)原輔材料優(yōu)化、防滲漏改造、污染排放監(jiān)管、農(nóng)業(yè)投入品減量等形式，健全以綜合防控和污染治理為主的環(huán)境管理體系，加強(qiáng)區(qū)域土壤污染風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估，降低污染風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)污染場(chǎng)地土壤生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)，開(kāi)展概念模型、污染物反應(yīng)運(yùn)移模型、復(fù)合污染生態(tài)毒理學(xué)機(jī)制、生態(tài)修復(fù)技術(shù)等研究，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的綠色可持續(xù)修復(fù)的管理框架和政策體系，協(xié)同運(yùn)用工程和制度控制手段防控污染風(fēng)險(xiǎn)[24,25]。加強(qiáng)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，開(kāi)展土壤污染效應(yīng)與生態(tài)健康風(fēng)險(xiǎn)管控、污染物多尺度效應(yīng)及轉(zhuǎn)化技術(shù)方法等研究，研發(fā)低碳、適用、成本低的修復(fù)技術(shù)、裝備和綜合防控策略。

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DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.05.093

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（41907391）

作者簡(jiǎn)介：劉瑞平（1990-），女，碩士，工程師，主要從事土壤環(huán)境規(guī)劃與政策方面研究。E-mail：liurp@caep.org.cn

*通信作者：王夏暉（1975-），男，博士，研究員，主要從事區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃與工程管理、土地污染生態(tài)修復(fù)等研究。E-mail：wangxh@caep.org.cn