嚴(yán)剛等：減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵路徑與政策研究

大氣網(wǎng)訊:摘要：全面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效是新發(fā)展階段我國(guó)兌現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和莊嚴(yán)承諾、深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求。環(huán)境污染物與二氧化碳排放的高度同源性是實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的理論基礎(chǔ)。本文首先就目標(biāo)指標(biāo)、管控區(qū)域、控制對(duì)象、措施任務(wù)、政策工具五個(gè)方面的協(xié)同性系統(tǒng)討論了減污降碳協(xié)同增效的基本內(nèi)涵。其次，著眼于當(dāng)前大氣環(huán)境治理與碳減排在中國(guó)的重要性，本文在國(guó)家層面討論了二者的中長(zhǎng)期協(xié)同控制路線圖，闡述了重點(diǎn)協(xié)同區(qū)域的識(shí)別方法和重點(diǎn)部門(mén)的協(xié)同治理思路，系統(tǒng)提出了大氣環(huán)境治理與碳減排的協(xié)同路徑。再次，本文還就“無(wú)廢城市”建設(shè)和生態(tài)保護(hù)這兩個(gè)領(lǐng)域與碳減排的協(xié)同治理思路展開(kāi)分析討論。最后，針對(duì)減污降碳協(xié)同治理對(duì)政策體系的需求，提出了統(tǒng)籌優(yōu)化減污降碳協(xié)同目標(biāo)、建立協(xié)同法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、建立減污降碳協(xié)同管理制度三個(gè)方面的建議。本研究將有助于厘清各方對(duì)減污降碳協(xié)同增效的認(rèn)識(shí)，對(duì)各級(jí)政府后續(xù)推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理工作提供理論和科學(xué)基礎(chǔ)。

引言

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，積極應(yīng)對(duì)氣候變化事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。我國(guó)正處于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期 [1]；同時(shí)也處于積極部署謀劃實(shí)現(xiàn) 2030 年前碳達(dá)峰目標(biāo)和 2060 年前碳中和愿景的開(kāi)局階段。面對(duì)環(huán)境污染與溫室氣體排放這兩個(gè)同根同源的問(wèn)題，黨中央已明確要把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局 [2]，并將協(xié)同推進(jìn)減污降碳寫(xiě)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃 [1]， 在多個(gè)重要場(chǎng)合反復(fù)重申、強(qiáng)調(diào)。

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是兌現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和莊嚴(yán)承諾的重大牽引，是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵路徑，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，是建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的必然要求。全面、完整、準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念，積極開(kāi)展減污降碳協(xié)同治理實(shí)踐，完善理論體系，將進(jìn)一步豐富習(xí)近平生態(tài)文明思想內(nèi)涵。為貫徹黨中央決策部署，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》[3]，在主管部門(mén)層面統(tǒng)籌推動(dòng)相關(guān)工作協(xié)同開(kāi)展。

實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)，面臨著大氣污染物濃度整體仍處于高位、水污染治理在不同尺度仍有巨大挑戰(zhàn)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控壓力仍較大等問(wèn)題 [4]。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景面臨時(shí)間緊、任務(wù)重、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出的形勢(shì)，同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致剛性需求增長(zhǎng)強(qiáng)勁的壓力 [5]?；茉聪M(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、居民生活等均是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的主要來(lái)源 [6]。我國(guó)當(dāng)前以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以公路為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)以及碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的共同挑戰(zhàn) [7]。面對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，亟待推進(jìn)落實(shí)減污與降碳工作。考慮到環(huán)境污染物與溫室氣體同根同源，減污與降碳在管控思路、管理手段、任務(wù)措施等方面高度一致，可統(tǒng)籌謀劃、一體推進(jìn)、協(xié)同實(shí)施，實(shí)現(xiàn)降本增效。另外，現(xiàn)有減污制度體系可作為實(shí)現(xiàn)降碳目標(biāo)落地的重要載體，降碳措施可作為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效源頭減污的關(guān)鍵牽引，推動(dòng)減污與降碳合力，可提高資源調(diào)配能力、強(qiáng)化工作落實(shí)力度，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。綜上，面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，我國(guó)既應(yīng)當(dāng)協(xié)同推進(jìn)減污降碳工作，也具備條件通過(guò)合理統(tǒng)籌謀劃實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。

對(duì)減污降碳協(xié)同增效開(kāi)展研究，識(shí)別關(guān)鍵路徑及主要政策需求，是實(shí)現(xiàn)將其作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型總抓手的重要理論和科學(xué)基礎(chǔ)。當(dāng)前針對(duì)減污降碳協(xié)同增效這一新原則、新思路、新舉措的研究仍較為缺乏，尚無(wú)對(duì)其基本內(nèi)涵的系統(tǒng)梳理和討論，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同路徑的系統(tǒng)分析和主要協(xié)同要點(diǎn)的梳理也較為匱乏。基于此，本文首先梳理并提出了減污降碳協(xié)同增效的基本內(nèi)涵；之后對(duì)大氣環(huán)境治理、“無(wú)廢城市”建設(shè)、生態(tài)保護(hù)這三個(gè)領(lǐng)域與碳減排的協(xié)同路徑與思路展開(kāi)討論，立足各領(lǐng)域特點(diǎn)，分析各自協(xié)同要點(diǎn)和協(xié)同治理思路；最后探討了減污降碳協(xié)同治理對(duì)政策體系的需求，立足當(dāng)前政策制度， 從統(tǒng)籌優(yōu)化減污降碳協(xié)同目標(biāo)、建立協(xié)同法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、建立減污降碳協(xié)同管理制度三個(gè)方面提出了政策措施建議。研究將對(duì)后續(xù)推進(jìn)減污減碳協(xié)同治理工作提供理論和科學(xué)基礎(chǔ)。

01減污降碳協(xié)同增效的基本內(nèi)涵

人為活動(dòng)是導(dǎo)致環(huán)境污染與溫室氣體排放的根源。如圖 1 所示，能源消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)、居民生活、交通運(yùn)輸?shù)染鶗?huì)產(chǎn)生或排放包括大氣污染物、固體廢物、水污染物等在內(nèi)的各類(lèi)環(huán)境污染物以及以 CO2為主的溫室氣體。來(lái)源相同意味著減污和降碳不是兩個(gè)孤立問(wèn)題，而是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面， 二者聯(lián)系密切。通過(guò)在目標(biāo)指標(biāo)、管控區(qū)域、控制對(duì)象、措施任務(wù)、政策工具五個(gè)方面的協(xié)同，可以推動(dòng)減污與降碳并舉，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。

在目標(biāo)指標(biāo)方面，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)愿景均是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹新發(fā)展理念， 推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。從根本目標(biāo)來(lái)看，減污與降碳都是為了在不影響生態(tài)系統(tǒng)平衡和不降低生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的情況下，高質(zhì)量推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展， 最終實(shí)現(xiàn)民生福祉全面提升 [8-11]。減污和降碳是一體兩面的任務(wù)，要把減污和降碳的目標(biāo)指標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一。在時(shí)間維度上， 減污直接響應(yīng)了人民群眾當(dāng)下對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的熱切期盼，降碳將筑牢中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體偉大事業(yè)的根基。從當(dāng)前至 2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，應(yīng)做到減污與降碳兩個(gè)目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)，互相支撐；碳達(dá)峰后至實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)階段，可將降碳作為從根本上改善環(huán)境質(zhì)量的總體牽引 [12, 13]。

在管控區(qū)域方面，由于人為活動(dòng)是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的共同根源，所以我國(guó)的環(huán)境污染水平與碳排放在空間分布上具有高度一致性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密、能源消費(fèi)量大的區(qū)域往往是環(huán)境質(zhì)量較差同時(shí)碳排放量巨大的區(qū)域 [14]。這些地區(qū)兼具高污染水平和高人口密度的情況，通常會(huì)對(duì)人群造成相對(duì)更高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn) [15]。因此，從實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)的角度而言， 在重點(diǎn)區(qū)域推動(dòng)協(xié)同控制，不但對(duì)于改善全國(guó)整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量以及降低碳排放量具有顯著意義，同時(shí)也將對(duì)保護(hù)人群健康，提升全體國(guó)民福祉產(chǎn)生更高的效益，取得事半功倍的效果，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。

在控制對(duì)象方面，能源消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)、居民生活、交通運(yùn)輸?shù)染黔h(huán)境污染物及溫室氣體的重要來(lái)源 [6]。各部門(mén)能源結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)方式、生產(chǎn)工藝、污染控制技術(shù)路徑等均存在明顯差別，導(dǎo)致主要污染物種類(lèi)、污染物排放強(qiáng)度和排放量、碳排放強(qiáng)度和排放量也差異顯著。在推進(jìn)協(xié)同治理過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注污染物排放和碳排放“雙高”的重點(diǎn)部門(mén)和行業(yè)， 采取結(jié)構(gòu)調(diào)整等源頭治理措施，實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排增效。同時(shí)，考慮到不同部門(mén) / 行業(yè)碳排放進(jìn)入大氣后呈均一性，碳排放環(huán)境影響一致，因此從協(xié)同增效的角度來(lái)看，應(yīng)更關(guān)注環(huán)境質(zhì)量改善需求，識(shí)別降碳環(huán)境邊際效益較大的部門(mén)和行業(yè)作為協(xié)同控制重點(diǎn)（圖 2）。

在措施任務(wù)方面，將環(huán)境污染物與溫室氣體的共同來(lái)源作為協(xié)同控制的重要落腳點(diǎn)，推動(dòng)落實(shí)可協(xié)同減污降碳的控制措施；特別地，應(yīng)以推進(jìn)節(jié)能降耗、開(kāi)發(fā)可再生能源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式等根本性、源頭性、結(jié)構(gòu)性措施作為主要抓手，實(shí)現(xiàn)減污與降碳源頭減排相協(xié)同。同時(shí)，應(yīng)將碳排放指標(biāo)納入污染治理技術(shù)的評(píng)價(jià)體系，在確定大氣、固體廢物等污染治理技術(shù)時(shí)，要同步考慮治理技術(shù)的協(xié)同控碳效果，優(yōu)化選擇治污技術(shù)路線，避免片面追求治污效果而導(dǎo)致大量碳排放，增強(qiáng)污染治理與碳排放控制的協(xié)調(diào)性。

在政策工具方面，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，以全局性、系統(tǒng)化的視角統(tǒng)籌謀劃戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系等，打通環(huán)境污染治理和氣候變化應(yīng)對(duì)的相關(guān)體制機(jī)制，建立減污降碳協(xié)同政策體系。多年的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)使我國(guó)在減污方面已建立了較為完善的制度和政策體系，宜在現(xiàn)有減污政策體系中強(qiáng)化統(tǒng)籌氣候變化應(yīng)對(duì)相關(guān)工作要求，以減污制度體系作為實(shí)現(xiàn)降碳目標(biāo)落地的重要載體，同時(shí)作為構(gòu)建減污降碳協(xié)同政策體系的基礎(chǔ)。

2.1 大氣環(huán)境治理與碳減排的協(xié)同路徑與思路

我國(guó)大氣污染與 CO2排放同根同源，具備協(xié)同治理的巨大潛力。從中長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)科學(xué)研判不同歷史時(shí)期減污與降碳的主要驅(qū)動(dòng)力，系統(tǒng)謀劃協(xié)同減排路徑。從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，應(yīng)著重關(guān)注大氣污染嚴(yán)重的地區(qū)，這些地區(qū)通常也是碳排放量大的區(qū)域。從行業(yè)和部門(mén)層面來(lái)看，重化工業(yè)、交通運(yùn)輸、民用等均是大氣污染物和 CO2排放的主要來(lái)源，應(yīng)作為協(xié)同治理的重點(diǎn)予以關(guān)注。此外，推動(dòng)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰“雙達(dá)”試點(diǎn)示范，探索典型城市實(shí)現(xiàn)“雙達(dá)”的主要路徑、關(guān)鍵措施、政策機(jī)制，也是有益嘗試。

2.1.1 中長(zhǎng)期協(xié)同路線圖

已有研究表明 [12,13,16]，碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)愿景對(duì)驅(qū)動(dòng)空氣質(zhì)量改善有巨大貢獻(xiàn)。如圖 3所示，在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，全國(guó) PM2.5年均濃度和 O3濃度年評(píng)價(jià)值（日最大 8小時(shí)濃度均值的第 90百分位數(shù)）有望在 2060年左右達(dá)到世界衛(wèi)生組織 2005版空氣質(zhì)量準(zhǔn)則值（PM2.5年均濃度小于 10 μg/m3，O3日最大 8 小時(shí)濃度均值小于 100 μg/m3），屆時(shí)降碳對(duì)減污（PM2.5）的累計(jì)貢獻(xiàn)將超過(guò) 80%[12]。在 2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)之前，需要堅(jiān)持以美麗中國(guó)目標(biāo)和碳達(dá)峰目標(biāo)為雙牽引，持續(xù)強(qiáng)化大氣污染治理措施，特別是揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）排放相關(guān)的源頭替代等措施，實(shí)現(xiàn) PM2.5和 O3污染協(xié)同控制以及與碳減排的協(xié)同；這一階段，減污目標(biāo)將推動(dòng)中國(guó)獲得額外的降碳收益 [16]。2035 年以后，隨著大氣污染物末端治理技術(shù)進(jìn)一步減排的潛力逐步收窄，根本性的結(jié)構(gòu)調(diào)整等降碳措施將成為 CO2與大氣污染物協(xié)同減排的核心牽引，降碳措施將主導(dǎo)減污的進(jìn)程[12,17]。

大氣污染物與 CO2排放具有高度同源性，空間聚集性強(qiáng)。目前影響我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量的 NOx、PM2.5、VOCs等大氣污染物的排放與 CO2排放均主要集中在京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密的城市群?；谇迦A大學(xué)中國(guó)多尺度污染物排放清單模型（MEIC）[6,18]網(wǎng)格數(shù)據(jù)分析表明：2017年，全國(guó) CO2排放量排名前 5%的網(wǎng)格（空間分辨率為 0.25°的網(wǎng)格）合計(jì)貢獻(xiàn)了全國(guó) CO2排放總量的 68%、NOx排放的 60%、一次 PM2.5排放的 46% 和VOCs 排放的 57%。大氣污染物排放與 CO2排放在空間上均表現(xiàn)出集聚效應(yīng)，且二者熱點(diǎn)網(wǎng)格呈現(xiàn)高度一致性，這些熱點(diǎn)地區(qū)主要分布在省會(huì)（自治區(qū)首府） 等大中城市以及重點(diǎn)城市群。與污染物排放相似，中國(guó)的 PM2.5污染和 O3污染也呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征，且大氣重污染區(qū)域與 CO2排放重點(diǎn)區(qū)域高度重疊。鑒于此，應(yīng)聚焦重點(diǎn)地區(qū)和熱點(diǎn)網(wǎng)格，根據(jù)大氣環(huán)境污染程度與溫室氣體排放強(qiáng)度篩選“雙高”熱點(diǎn)區(qū)域及網(wǎng)格，重點(diǎn)推動(dòng)熱點(diǎn)區(qū)域能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，采取針對(duì)性措施，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量和溫室氣體排放控制協(xié)同向好；同時(shí)應(yīng)充分考慮污染的空間異質(zhì)性（如圖 2 所示），以大氣環(huán)境質(zhì)量為約束謀劃碳減排的差異化空間管控方案，全國(guó)統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、能源轉(zhuǎn)型空間布局，重點(diǎn)降碳任務(wù)措施指標(biāo)向大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域傾斜，強(qiáng)化實(shí)施力度。

2.1.3 重點(diǎn)部門(mén)協(xié)同治理思路

圖 4 為 2017 年主要大氣污染物和 CO2排放部門(mén)構(gòu)成。工業(yè)是對(duì)污染物和 CO2排放貢獻(xiàn)均最大的部門(mén)，其 NOx、一次 PM2.5、VOCs、CO2排放量占全國(guó)比重分別達(dá) 42%、46%、67%、42%。電力部門(mén)得益于持續(xù)污染治理，對(duì)污染物排放貢獻(xiàn)逐漸降低 [6]，但CO2排放貢獻(xiàn)仍高達(dá) 40% 以上。此外，民用部門(mén)和交通部門(mén)也同樣對(duì)大氣污染物和碳排放均有重要貢獻(xiàn)。整體而言，在識(shí)別重點(diǎn)管控對(duì)象時(shí)，應(yīng)聚焦大氣污染物排放量大的高碳行業(yè)（圖 2）。

工業(yè)作為對(duì)大氣污染物和 CO2排放貢獻(xiàn)均最大的部門(mén)，是推進(jìn)減污降碳的重點(diǎn)，應(yīng)著力構(gòu)建高效低碳循環(huán)工業(yè)體系，嚴(yán)控“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，大力推進(jìn)鋼鐵、水泥等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)節(jié)能降耗，加強(qiáng)再生資源回收利用率，從源頭減少生產(chǎn)過(guò)程能源、資源消耗以及相關(guān)污染物和 CO2排放，實(shí)現(xiàn)大氣污染物與 CO2 協(xié)同減排。電力部門(mén)是當(dāng)前全國(guó)主要的 CO2排放部門(mén)，但受減污政策持續(xù)推動(dòng)，其對(duì)大氣污染物排放貢獻(xiàn)逐漸降低，因此電力部門(mén)應(yīng)以降碳為主牽引，全面提速非化石能源發(fā)展，構(gòu)建電力體系新格局，從源頭實(shí)現(xiàn)協(xié)同減污降碳 [20]。交通部門(mén)對(duì)大氣污染物和CO2排放均有重要貢獻(xiàn)，特別是對(duì) NOx和 VOCs 排放貢獻(xiàn)顯著，對(duì) PM2.5和 O3污染協(xié)同治理有重要影響；考慮到未來(lái)需求增長(zhǎng)預(yù)期，交通部門(mén)能源消費(fèi)預(yù)計(jì)將進(jìn)一步增加，是下一步協(xié)同治理的重點(diǎn) [21,22]，應(yīng)以交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和車(chē)隊(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化為核心抓手，全面提速新能源車(chē)發(fā)展、持續(xù)推動(dòng)燃油車(chē)隊(duì)清潔化低碳化、積極構(gòu)建綠色低碳出行體系。能效提升與用能結(jié)構(gòu)優(yōu)化并舉是民用部門(mén)協(xié)同推進(jìn)減污降碳的核心手段，應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)推動(dòng)新建建筑低碳化發(fā)展，按照宜改則改原則提升既有建筑節(jié)能水平，此外還應(yīng)加快生活取暖散煤和供暖燃煤鍋爐替代。

“無(wú)廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以“減量化、資源化、無(wú)害化”為原則，通過(guò)源頭減量、資源化利用、安全處置等方式，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的一種新型城市管理方式。因此，“無(wú)廢城市”建設(shè)與碳減排具有天然耦合性 [23]，可主要在推廣綠色生活理念、構(gòu)建資源循環(huán)利用體系、垃圾無(wú)害化處置等三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同。

通過(guò)推廣綠色低碳建筑、實(shí)施限塑令、構(gòu)建綠色低碳出行服務(wù)體系等培養(yǎng)形成綠色生活理念，以綠色低碳消費(fèi)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從源頭減少固體廢物產(chǎn)生， 降低生產(chǎn)、使用、處置等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的碳排放 [24]。通過(guò)構(gòu)建廢鋼、廢鋁等再生資源和工業(yè)固體廢物的資源循環(huán)利用體系，加快發(fā)展電爐短流程煉鋼，強(qiáng)化廢鋁資源分級(jí)分類(lèi)回收處理，提高廢鋁資源保級(jí)利用水平。另外，推進(jìn)粉煤灰、冶煉廢渣等工業(yè)固體廢物在建筑材料生產(chǎn)過(guò)程中替代原材料，從而有效降低原生礦產(chǎn)資源開(kāi)采產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物，同時(shí)減少礦產(chǎn)開(kāi)采、金屬冶煉、處置等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的碳排放。完善生活垃圾、生物質(zhì)焚燒發(fā)電等無(wú)害化處置環(huán)節(jié)的能源體系建設(shè)，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能清潔供暖，有序發(fā)展農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電，使用無(wú)法再生的紙張、紡織品等高熱值固體廢物制備垃圾衍生燃料，推進(jìn)生活垃圾焚燒發(fā)電，可以在保障固體廢物安全處置的同時(shí)，減少化石能源發(fā)電產(chǎn)生的碳排放。

2.3 生態(tài)保護(hù)與碳減排的協(xié)同思路

當(dāng)前至未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)生態(tài)保護(hù)工作的主要目標(biāo)是保障國(guó)家生態(tài)安全、恢復(fù)提升重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，守住自然生態(tài)安全邊界 [25]。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力是實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要生態(tài)保障；統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與新能源發(fā)展用地關(guān)系則是貫徹新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

當(dāng)前應(yīng)該因地制宜推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)，加快“三區(qū)四帶”生態(tài)屏障建設(shè)，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化和水土流失綜合治理，穩(wěn)步提升陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)奠定生態(tài)根基 [26]。

同時(shí)應(yīng)該因地制宜推進(jìn)可再生能源使用，促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)能源結(jié)構(gòu)清潔低碳發(fā)展。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等生態(tài)空間，按照“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)”的思路，合力布局可再生能源開(kāi)發(fā)，科學(xué)評(píng)估可再生能源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，兼顧考慮未來(lái)新能源替代過(guò)程中的退出機(jī)制和生態(tài)恢復(fù)成本，在促進(jìn)綠色發(fā)展、增加人民福祉的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同。在不損害生態(tài)功能的前提下，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)資源環(huán)境承載能力相對(duì)較強(qiáng)的特定區(qū)域，可支持其因地制宜適度發(fā)展可再生能源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)。在水資源嚴(yán)重短缺、環(huán)境容量有限、生態(tài)十分脆弱、地震和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)， 應(yīng)該嚴(yán)格控制可再生能源開(kāi)發(fā)。

03主要政策措施建議

協(xié)同政策體系的建立需要將減污降碳、協(xié)同增效的思想貫穿于整個(gè)生態(tài)環(huán)境管理制度設(shè)計(jì)中，需要以全局性、系統(tǒng)化的視角設(shè)定目標(biāo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計(jì)政策機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化治理體系是以強(qiáng)度管理為核心，結(jié)合規(guī)劃、目標(biāo)分解、產(chǎn)業(yè)政策、排放權(quán)交易市場(chǎng)等手段；囿于強(qiáng)制性環(huán)境管理規(guī)制的缺失，在推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落實(shí)碳源管理等方面的約束力明顯不足。因此，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同的關(guān)鍵是目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度的協(xié)同。

3.1 統(tǒng)籌優(yōu)化協(xié)同目標(biāo)

目標(biāo)規(guī)劃協(xié)同與否是決定整個(gè)協(xié)同政策體系能否真正發(fā)揮效益的關(guān)鍵。協(xié)同設(shè)定環(huán)境質(zhì)量、污染控制、能源消費(fèi)與溫室氣體減排目標(biāo)，要做到多方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，步調(diào)一致，建議進(jìn)一步完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)體系，在當(dāng)前綠色生態(tài)指標(biāo)體系中增加減污降碳綜合指標(biāo)，表征地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善和應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)調(diào)性與協(xié)同效益。在地區(qū)開(kāi)展重大環(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)決策與規(guī)劃制定中，要將環(huán)境氣候協(xié)調(diào)共治作為核心原則，合理確定環(huán)境目標(biāo)與氣候目標(biāo)的分配權(quán)重。此外，在協(xié)同目標(biāo)的約束下，如何最大化協(xié)同減排效應(yīng)是制定管控戰(zhàn)略、明確管控領(lǐng)域、設(shè)計(jì)一體化任務(wù)和措施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)，針對(duì)污染物與溫室氣體排放的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)同步設(shè)計(jì)減排技術(shù)路徑，尤其是對(duì)于增碳的污染治理技術(shù)工藝選擇，應(yīng)當(dāng)充分論證，滿(mǎn)足污染排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，盡量做到節(jié)能降耗，從而真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化與改善環(huán)境質(zhì)量的有機(jī)結(jié)合。

3.2 建立協(xié)同法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

立法是明晰權(quán)責(zé)主體、確立管理目標(biāo)、建立管理機(jī)制、落實(shí)監(jiān)督執(zhí)法的根本，因此，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同的前提是首先完成法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層面的協(xié)同。一是在現(xiàn)有的環(huán)境基本法中補(bǔ)充應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)定，現(xiàn)階段要考慮到我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題尚未完全解決的基本國(guó)情，秉持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理的基本原則，樹(shù)立協(xié)同管理的思想理念，明確減污降碳的權(quán)責(zé)邊界、提出協(xié)同管理的制度體系。二是將溫室氣體管理納入我國(guó)《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《排污許可管理?xiàng)l例》等法規(guī)，為協(xié)同管理制度體系建設(shè)提供法制依據(jù)。三是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系中體現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的綜合效益，制修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、燃料使用與控制標(biāo)準(zhǔn)、綠色產(chǎn)品與技術(shù)性能標(biāo)準(zhǔn)，形成融合溫室氣體管控的新型生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是同源排放的工業(yè)企業(yè)，要逐步建立起治污與控碳相協(xié)調(diào)的排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 建立協(xié)同管理制度

碳交易市場(chǎng)作為當(dāng)前碳源管理的主要手段，對(duì)源的約束度不夠，僅局限于微觀層面的配額分配體系， 缺少與地區(qū)、行業(yè)等規(guī)劃政策的有效銜接。因此，建議依托現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理制度完善碳管控，達(dá)到強(qiáng)化碳源管理的目的。

一是要注重從源頭上實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，在環(huán)境分區(qū)管控和準(zhǔn)入清單中強(qiáng)調(diào)環(huán)境目標(biāo)與氣候目標(biāo)的雙約束，并建立其向中觀規(guī)劃與微觀落地的傳導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化重點(diǎn)排放領(lǐng)域空間布局約束、減污降碳管理、能源利用效率等方面準(zhǔn)入、限制和禁止的要求。在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引入溫室氣體排放的評(píng)價(jià)指標(biāo)，作為對(duì)局地大氣污染物排放控制指標(biāo)的補(bǔ)充，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中同步評(píng)估新增排放源污染物與碳排放水平、環(huán)境影響、減排潛力，同步作出污染防治與節(jié)能降碳的技術(shù)路徑優(yōu)選，提出減污降碳協(xié)同管控措施和應(yīng)對(duì)方案。

二是要強(qiáng)化污染物與碳排放同源過(guò)程管控，利用好固定源大氣污染物防治體系與溫室氣體減排本身具有一體化和協(xié)同性這一有利條件，充分借助排污許可基礎(chǔ)性制度管理優(yōu)勢(shì)。一方面，通過(guò)同源過(guò)程管控發(fā)揮大氣污染防治措施對(duì)溫室氣體的減排產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，在現(xiàn)有許可體系中完善和補(bǔ)充資源能源消耗、能源使用效率、碳排放配額等控制要求。另一方面，排污許可制度體系中的污染防治、自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、報(bào)告等許可管控要求也同樣適用溫室氣體，可實(shí)施統(tǒng)籌管理。

三是要逐步強(qiáng)化二氧化碳減排的剛性約束，實(shí)施污染物與碳排放總量“雙控”制度。圍繞碳達(dá)峰碳中和要求，設(shè)立國(guó)家、地區(qū)、行業(yè)總量控制目標(biāo)，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域采取源總量控制模式，根據(jù)各領(lǐng)域碳排放形勢(shì)及達(dá)峰安排，分批分區(qū)推動(dòng)總量控制?！笆奈濉睍r(shí)期，以電力、鋼鐵、水泥、有色、煤化工等行業(yè)為重點(diǎn)，體現(xiàn)行業(yè)同源排放與協(xié)同控制特點(diǎn)，綜合設(shè)定污染物與碳排放行業(yè)總量目標(biāo)，制定企業(yè)主要大氣污染物排放總量指標(biāo)及碳配額分配方案。“十五五”以后， 可適時(shí)將碳排放總量控制納入國(guó)家約束性指標(biāo)體系， 建立控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制，作為生態(tài)環(huán)境考核體系的重要內(nèi)容，將應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作存在的突出問(wèn)題納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范疇。

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DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.05.045

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