企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度研究

大氣網訊:信息公開是民主政治的有效治理途徑，也是現代社會的通行治理手段。推動建立企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度，有利于構建“市場主體公開承諾、信息依法公示、社會廣泛監(jiān)督”的多元氣候治理格局。2019年國務院修訂了《政府信息公開條例》，有關信息公開的要求應在國際氣候履約和國內溫室氣體管控的依法行政中予以貫徹落實。

一、國家溫室氣體排放信息披露制度

企業(yè)披露溫室氣體排放信息有助于社會各界開展碳排放監(jiān)督，是促進企業(yè)主動減排、敦促上市公司履行環(huán)境責任、推動碳市場參與主體公平競爭的有效手段。

（一）企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度

“十四五”規(guī)劃提出要落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標；錨定努力爭取2060年前實現碳中和，采取更加有力的政策措施；加大環(huán)保信息公開力度，加強企業(yè)環(huán)境治理責任制度建設，完善公眾監(jiān)督和舉報反饋機制，引導社會組織和公眾共同參與環(huán)境治理。實踐中，企業(yè)環(huán)境信息和溫室氣體排放信息披露程度明顯滯后于政府信息公開程度。建立一套責任明確、內容全面、受眾廣泛的企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度，有利于落實企業(yè)主體責任，推動企業(yè)由“被迫環(huán)保”“被迫低碳”向“主動環(huán)?！薄爸鲃拥吞肌鞭D變。在法律層面，關于企業(yè)環(huán)境信息公開的規(guī)定散見于《環(huán)境保護法》《清潔生產促進法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律?！董h(huán)境保護法》2014年修訂專門增加了“信息公開和公眾參與”章節(jié)；《大氣污染防治法》提出“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者建設對大氣環(huán)境有影響的項目，應當依法公開環(huán)境影響評價文件”“重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監(jiān)測設備，與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網，保證監(jiān)測設備正常運行并依法公開排放信息”；《水污染防治法》提出“排放前款規(guī)定名錄中所列有毒有害水污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者，應當對排污口和周邊環(huán)境進行監(jiān)測，并公開有毒有害水污染物信息”；2020年4月《能源法（征求意見稿）》專門規(guī)定了能源供應企業(yè)的信息公開制度，代表了當前的制度建設方向。

在部門規(guī)章層面，主要有《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《企業(yè)環(huán)境信息公開公告》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《排污許可管理辦法（試行）》《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》等。其中，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》是我國第一部專門針對環(huán)境信息公開的部門規(guī)章，規(guī)定了企業(yè)環(huán)境信息公開的獎懲制度，鼓勵企業(yè)自愿公開環(huán)境信息；《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》將強制信息公開的主體進一步擴大到了環(huán)境保護主管部門確定的“重點排污單位”。

在應對氣候變化領域，國務院《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》（國發(fā)〔2016〕61號）要求“建立溫室氣體排放信息披露制度。定期公布我國低碳發(fā)展目標實現及政策行動進展情況，建立溫室氣體排放數據信息發(fā)布平臺，研究建立國家應對氣候變化公報制度。推動地方溫室氣體排放數據信息公開。鼓勵企業(yè)主動公開溫室氣體排放信息，國有企業(yè)、上市公司、納入碳排放權交易市場的企業(yè)要率先公布溫室氣體排放信息和控排行動措施”。為落實國務院《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，國家應對氣候變化主管部門將“溫室氣體排放信息披露制度”納入了國家對各省開展的“2018年度控制溫室氣體排放目標責任考核”，在總分為100的分值中占1分。目前，企業(yè)溫室氣體排放信息披露仍處于初級階段，從《生態(tài)環(huán)境部2020年度政府信息公開工作報告》中可以看出，企業(yè)在應對氣候變化涉企信息公開不主動不充分，不利于機構改革的工作銜接，無法滿足新產生的能力建設需求。

（二）上市公司環(huán)境信息披露制度

2016年8月中國人民銀行等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關于構建綠色金融體系的指導意見》（銀發(fā)〔2016〕228號）明確要求逐步建立和完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境信息披露制度。2017年7月中國人民銀行牽頭印發(fā)的《落實〈關于構建綠色金融體系的指導意見〉的分工方案》（銀辦函〔2017〕294號），明確提出要分步驟建立強制性上市公司環(huán)境信息披露制度。

2017年證監(jiān)會與原環(huán)境保護部簽署的《關于共同開展上市公司環(huán)境信息披露工作的合作協(xié)議》標志著上市公司環(huán)境信息披露制度正式啟動。2018年修訂的《上市公司治理準則》（證監(jiān)會公告〔2018〕29號）強調上市公司應當依照法律法規(guī)和有關部門的要求披露環(huán)境信息等社會責任相關情況。2018年《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》指出，要監(jiān)督上市公司、發(fā)債企業(yè)等市場主體全面、及時、準確地披露環(huán)境信息。

（三）碳交易企業(yè)的排放信息披露制度

我國已將全國碳市場建設作為國內履約的制度突破口，通過發(fā)揮市場手段的作用，為企業(yè)提供以較低成本實現減排的途徑。2011年起，國家在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個省市開展了碳交易試點，各試點地區(qū)關于企業(yè)溫室氣體排放信息披露的規(guī)定不盡相同（見表1）。

全國碳排放權交易市場的建設重點是構建三類交易制度：一是重點排放單位溫室氣體排放報告制度。通過研究論證《碳排放權交易市場重點排放單位溫室氣體排放報告管理暫行辦法》，探索全國排污許可證信息管理平臺、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法在碳市場中的角色作用。二是碳市場核查管理制度。根據目前的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，圍繞監(jiān)測計劃、碳排放數據核查、核查機構監(jiān)督管理等問題，提高碳市場配額分配和交易的數據質量。三是碳市場監(jiān)督管理制度。盡快出臺碳排放權交易市場監(jiān)督管理辦法，系統(tǒng)總結碳交易試點的相關經驗，聚焦碳市場的監(jiān)督原則、市場要素、監(jiān)管要求、責任追究等問題，妥善防控交易、結算、登記等環(huán)節(jié)的風險，保障碳市場安全運行。

基于制度構建規(guī)律和邏輯，這三類交易制度中，應首先建立起碳排放報告制度。已有全國人大代表和政協(xié)委員建議要加快建立碳交易企業(yè)排放信息披露制度，應對氣候變化主管部門在建議提案回復中明確，將推動全國碳市場信息公開，進一步明確參與全國碳排放權交易市場企業(yè)碳排放信息的公開范圍和公開程序。

二、我國企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度存在的問題

目前，企業(yè)溫室氣體信息披露問題已引起廣泛關注，陜西、四川、江西、吉林、浙江五省已開展了企業(yè)溫室氣體排放信息披露探索，一些社會組織也進行了信息披露平臺建設的嘗試，既積累了寶貴經驗，也暴露出一些問題。

（一）地方政策有所突破,但國家層面仍存制度空白

中國生態(tài)環(huán)境部2021年3月印發(fā)了《關于加強企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關工作的通知》（環(huán)辦氣候〔2021〕9號），規(guī)定了發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點排放行業(yè)2013至2020年任一年溫室氣體排放量達2.6萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）及以上的企業(yè)或其他經濟組織（以下簡稱重點排放單位）報送溫室氣體排放相關信息的具體要求。但在國家層面尚未建立起強制性的企業(yè)主動向社會披露溫室氣體排放信息的制度。目前，全國共有陜西、四川、江西、吉林和浙江五省正式印發(fā)了關于企業(yè)溫室氣體排放信息披露的管理文件，為省內企業(yè)披露溫室氣體排放信息提供了政策依據。這些地方層面的政策和實踐暴露出各地信息披露標準不統(tǒng)一、信息披露平臺不唯一、信息披露內容不規(guī)范等問題，亟待通過國家出臺專項法律法規(guī)進行統(tǒng)一規(guī)制。

由于應對氣候變化法律和國務院條例尚處于立法空白狀態(tài)，國家沒有出臺專門關于企業(yè)溫室氣體排放信息披露的政策文件，除少部分已出臺政策要求的省區(qū)的重點排放企業(yè)外，其他企業(yè)進行溫室氣體排放信息披露多出于自愿，缺乏強制披露的法律強制力。在缺乏法律明確規(guī)制的情況下，現有企業(yè)信息披露呈現自發(fā)性、多元性、不規(guī)律性的特點。有些排放量較大的重點排放企業(yè)，由于缺乏強制性信息披露的政策要求，不主動進行溫室氣體排放信息披露；有的企業(yè)雖及時披露但信息不完全、不準確、不到位，有些已經進行信息披露的企業(yè)未形成定期披露機制，定期堅持難以保證，上述問題對政府開展企業(yè)排放信息統(tǒng)計造成困難。

（二）對社會組織開展的企業(yè)溫室氣體信息披露缺乏政策指引

在推進城市層面企業(yè)排放信息披露方面，公眾環(huán)境研究中心等社會組織自2013年起開發(fā)了污染物排放與轉移登記數據表，為供應商提供填報和披露企業(yè)級能耗和碳排放數據的平臺，企業(yè)數據覆蓋29個省的1800余家企業(yè)的超4000條年度排放數據。該中心開發(fā)的蔚藍低碳地圖數據庫涵蓋了區(qū)域層面與企業(yè)層級的排放數據，首期覆蓋293個城市的2015年度溫室氣體排放總量、人均排放量、單位GDP排放量以及分氣體種類的18組數據，收錄近200家企業(yè)自行發(fā)布的年度溫室氣體排放數據276條，排放規(guī)模近4億噸二氧化碳當量，涉及電力、石化、化工、鋼鐵、水泥等年排放量超過百萬噸的企業(yè)，主要分布在四川、江西、陜西等省。但其中僅有57家企業(yè)披露了兩年以上的溫室氣體排放數據，大部分企業(yè)通過社會組織披露企業(yè)溫室氣體排放信息主要目標是追求企業(yè)美譽度，既沒有法律強制要求，更沒有企業(yè)更期待的財政補貼、投融資傾斜、政策綠色通道等明確的政策激勵措施。

在監(jiān)管方面，從目前國內已開展溫室氣體信息披露的企業(yè)情況看，信息披露存在“只管披露不問結果”的情況。由于目前國內溫室氣體信息披露平臺尚不統(tǒng)一，有的企業(yè)在其官網進行信息披露，有的企業(yè)在省環(huán)境保護廳進行披露，有的企業(yè)在當地碳交易平臺進行信息披露，客觀上增加了政府監(jiān)管企業(yè)溫室氣體排放信息的難度。同時，各地方文件中關于信息披露的內容要求也不完全一樣，導致國家對于企業(yè)開展的溫室氣體排放信息缺乏有效監(jiān)管，既無法對企業(yè)已披露信息的真實性進行有效監(jiān)管，更無法對未披露信息或披露信息不足、不實的企業(yè)采取強制措施。

在激勵方面，由于沒有建立起有關企業(yè)溫室氣體排放信息披露的正向激勵機制，企業(yè)進行信息披露所期待的結果不夠明確，導致有的企業(yè)開展信息披露僅憑自身的低碳認識水平，難以堅持到底。企業(yè)更為關注的美譽度、承擔社會責任的認可度、行業(yè)中低碳轉型領導力等隱性價值，由于缺乏明確的激勵制度而難以獲得有效滿足。

（三）企業(yè)溫室氣體信息披露制度不健全,影響國際碳壁壘應對效率

2019年12月歐盟委員會發(fā)布的《歐洲綠色新政》提出，為防止全球范圍因應對氣候變化意愿和行動存在差異而導致的碳泄漏風險，歐盟委員會將進口商品價格與碳排放掛鉤，在特定行業(yè)建立碳邊境調節(jié)機制。2021年7月14日歐盟委員會提出了包括“碳邊境調節(jié)機制”（CBAM）在內的一攬子政策提案，主要針對電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域征收碳邊境調節(jié)稅。根據該提案，歐盟CBAM機制將分兩個階段實施：第一階段過渡期自2023年至2025年，所涉領域的產品需履行碳排放信息報告義務，歐盟在此期間不征收任何費用；從2026年至2035年，歐盟將每年減少10%的生產企業(yè)免費碳配額，進口者需根據產品生產過程中產生的碳排放支付費用，逐漸拉平進口產品與歐盟本土產品的碳排放成本。

生態(tài)環(huán)境部2021年印發(fā)的《關于加強企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關工作的通知》，要求重點排放單位應當通過環(huán)境信息平臺（全國排污許可證管理信息平臺）填報溫室氣體排放數據。自2021年7月全國碳排放權交易市場第一個履約周期順利啟動以來，社會公眾對碳市場相關信息的權威性、及時性、系統(tǒng)性、可得性要求激增，國外機構因缺乏觀察中國碳市場的權威信息渠道而易存在誤讀，碳交易規(guī)則中關于交易主體及核查機構的信用管理、黑名單、曝光臺等管理手段需要統(tǒng)一平臺，企業(yè)碳排放信息披露制度落實需要統(tǒng)一出口。

首批納入全國碳排放權交易的是數據基礎較好的2000多家發(fā)電行業(yè)重點排放單位，無論報告的溫室氣體排放信息質量，還是溫室氣體排放信息平臺建設情況，對標國際碳交易要求均存在差距。其他未納入碳交易的重點排放行業(yè)企業(yè)在主動披露溫室氣體信息過程中，存在的碳排放核算計量、碳排放邊界確定等技術問題更為凸顯。對于更多尚未開展溫室氣體信息披露的企業(yè)，由于溫室氣體排放數據基礎薄弱，缺乏對產業(yè)鏈排放數據的收集整理和歷史數據記錄，當面對國際“碳壁壘”時明顯準備不足。國內大部分企業(yè)沒有碳管理專業(yè)人員，缺乏常態(tài)化、標準化的企業(yè)溫室氣體排放信息的收集、統(tǒng)計、記錄、披露等內部碳管理制度，特別是溫室氣體排放信息披露中所存在的信息質量問題，將成為面對呼之欲來的碳關稅等國際壁壘時的軟肋。

三、健全我國企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度的建議

當前，政府需要參照相關溫室氣體排放信息來引導其低碳領域的資金精準投放，碳市場啟動第一個履約周期后需要透明的信息交流，公眾積極參與應對氣候變化需要便捷的信息獲取途徑，建立企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度恰逢其時。

（一）通過立法統(tǒng)一信息披露規(guī)則,建立強制性披露制度

提升政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息披露是提升環(huán)境治理能力和治理體系的關鍵，也是生態(tài)環(huán)境領域制度建設的重點。在應對氣候變化領域，推動建立企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度，有助于動員主要排放主體的減排意識，提升減排動力，強化公眾監(jiān)督，助力國家高質量履行《巴黎協(xié)定》義務。在建立企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度過程中，應盡快制定國家溫室氣體排放信息披露管理辦法，研究企業(yè)和公共機構排放信息核定標準，搭建統(tǒng)一的溫室氣體排放信息披露平臺，鼓勵地方探索企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度經驗，加大對主動披露溫室氣體排放信息的企業(yè)宣傳，營造良好的低碳發(fā)展社會氛圍。

（二）建立企業(yè)溫室氣體排放信息披露的協(xié)同監(jiān)管機制

建立企業(yè)溫室氣體排放信息檔案，完善企業(yè)溫室氣體排放的多部門信息共享和聯(lián)合獎勵機制。應由生態(tài)環(huán)境部門與財政、商務、人民銀行、工商、安全生產監(jiān)督管理、質量技術監(jiān)督、國有資產監(jiān)督管理、稅務、海關、能源等有關主管部門，銀行、證券、保險監(jiān)管機構，監(jiān)察機關，有關工會組織、行業(yè)協(xié)會進行溝通協(xié)調，完善企業(yè)溫室氣體排放信息的共享交換；并著力推動有關部門和機構在行政許可、公共采購、評先創(chuàng)優(yōu)、金融支持、資質等級評定等管理工作中，根據企業(yè)溫室氣體排放狀況予以支持或限制，使主動進行信息披露、主動節(jié)能減排、主動接受社會監(jiān)督的企業(yè)處處受益，讓信息造假、超標排放的企業(yè)寸步難行。

同時，建議協(xié)調以下部門與機構配合進行獎懲機制的構建：財政部門將主動披露溫室氣體排放信息且信用良好的企業(yè)列入政府采購名錄；保險機構對主動披露溫室氣體排放信息的企業(yè)予以優(yōu)惠的環(huán)境責任保險費率；銀行金融機構將溫室氣體排放信息披露情況作為信貸審批、貸后監(jiān)管的重要依據；環(huán)境執(zhí)法部門對溫室氣體排放信息披露情況較好的企業(yè)減少上門執(zhí)法的頻次；國有資產監(jiān)督管理部門、有關工會組織、有關行業(yè)協(xié)會以及其他有關機構對溫室氣體排放信息披露情況較好的企業(yè)加大表彰和宣傳力度；工商管理部門在市場監(jiān)管和公共服務過程中，將企業(yè)溫室氣體排放信息披露情況納入信用管理平臺，加強對企業(yè)溫室氣體排放信息的應用，對信息披露良好的企業(yè)優(yōu)先辦理、簡化程序等綠色通道支持激勵政策。

（三）加強企業(yè)溫室氣體排放信息管理,積極應對國際貿易“碳壁壘”

在單邊主義思潮抬頭的當下，全球一體化的發(fā)展大勢受到影響，環(huán)境要素或將成為新的貿易壁壘。中國作為世界工廠，已成為很多國際品牌的溫室氣體排放源所在地，但是國內已主動披露溫室氣體排放信息的企業(yè)尚不足以應對呼之欲來的國際貿易“碳壁壘”。雖然CBAM機制是隱形“碳壁壘”和貿易保護主義的表現，受到包括美國、俄羅斯、印度在內的歐盟貿易伙伴的質疑，是否能夠生效尚無定論，但我們要高度關注重點行業(yè)的產品生產過程的碳排放信息管理和信息披露問題，針對碳排放信息披露的國際要求，引導企業(yè)提高溫室氣體排放信息管理和信息披露能力，積極準備、有效作為。

應加強對產品全生命周期碳排放的方法學研究，加強對企業(yè)供應鏈的碳排放信息管理，不斷豐富和完善重點排放行業(yè)碳排放的國家標準、行業(yè)標準、團體標準、地方標準和企業(yè)標準，提高企業(yè)碳排放信息管理的科學性，引導企業(yè)按標準計量溫室氣體排放信息的能力，提高企業(yè)溫室氣體披露信息的準確性。

應增強對企業(yè)層面排放信息披露有關國際規(guī)則的研究和宣傳，幫助國內企業(yè)了解溫室氣體信息披露的國際通用范式，掌握溫室氣體信息披露的國際通用語言；按國際要求進行產品生產過程的溫室氣體排放信息記錄，有針對性地控制原材料采購、生產過程、產品運輸中的碳排放，提高關于產品碳排放的國際對標、對話能力。

應增強企業(yè)主動披露溫室氣體排放信息的動力，探索建立包括數據監(jiān)測、報告與核查在內的企業(yè)級碳排放數據披露制度，加快制定交易企業(yè)碳排放數據、配額、報告和核查信息的相關管理規(guī)則，引導納入碳交易的重點排放企業(yè)、重點排放行業(yè)企業(yè)和上市公司主動開展溫室氣體信息披露，爭取溫室氣體信息披露的主動權，避免因信息不對稱導致的國際貿易摩擦或海外上市壁壘。