通報批評在生態(tài)環(huán)境行政處罰領域如何適用？

修訂后的《行政處罰法》已于2021年7月15日起施行，“通報批評”成為獨立的行政處罰種類。生態(tài)環(huán)境部門不能再隨意通過“紅頭文件”設置對行政相對人的通報批評；實施通報批評，也應當依法履行相應的行政處罰程序。

1 通報批評的概念與特征

通報批評屬于聲譽罰（亦稱榮譽罰、名譽罰、申誡罰）的一種，按照全國人大常委會法工委在行政處罰法釋義中的闡述，是指行政機關對違法行為人在一定范圍內通過書面批評加以譴責和告誡，指出其違法行為，避免其再犯。可以從以下三方面理解：

通報批評屬于行政行為

通報批評屬于行政行為的一種，應當具備行政行為的基本特征。行政法上通常認為，行政行為最主要的特征包括三個方面：一是公權力性，即屬于行政機關基于權力支配關系行使行政權作出的行為；二是單方性，即基于行政機關單方的意思表示即可發(fā)生法律效力，不需要行政相對人的同意；三是外部性，即直接對行政相對人的權利義務產生影響，可以直接或間接引起行政法律效果。通報批評應當符合行政行為的基本特征；不屬于行政行為的，不是行政處罰性質的通報批評。

實踐中，通報批評以及相類似的措施，除了作為行政處罰外，也適用于行政機關內部管理等其他領域。

比如，《公職人員政務處分法》第十二條第一款規(guī)定：“公職人員違法行為情節(jié)輕微，且具有本法第十一條規(guī)定的情形之一的，可以對其進行談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉，免予或者不予政務處分。”此處的“批評教育”，是對公職人員實施的內部管理措施，不是行政機關行使行政權對行政相對人作出的行為，不屬于行政處罰。

再如，《醫(yī)療廢物管理條例》第四十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門，違反本條例的規(guī)定發(fā)給醫(yī)療廢物集中處置單位經營許可證的，由本級人民政府或者上級人民政府環(huán)境保護行政主管部門通報批評，責令收回違法發(fā)給的證書；并可以對主要負責人、負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”此處的“通報批評”，是行政機關基于行政隸屬關系，對下級行政機關實施的內部監(jiān)督機制，不是對行政相對人作出的行為，不具有行政行為的外部性，不屬于行政處罰。

又如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十二條第二款規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市轉移危險廢物的，應當向危險廢物移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請。移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應當及時商經接受地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門同意后，在規(guī)定期限內批準轉移該危險廢物，并將批準信息通報相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和交通運輸主管部門。未經批準的，不得轉移。”此處的“通報”，不是對行政相對人作出的，也不具有批評的含義，只是對危險廢物轉移進行監(jiān)管時的部門間信息共享機制。這種信息通報，可能發(fā)生在不同的行政機關之間，也可能發(fā)生在上下級行政機關之間。它不具有行政行為的外部性，不屬于行政處罰。

通報批評應當符合行政處罰的基本要件

《行政處罰法》第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為?！睋?jù)此，行政處罰須具備四個要件：一是由行政機關依法實施；二是適用于違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織（行政相對人）；三是減損了行為人的權益或者增加了其義務；四是具備懲戒性。

通報批評應當符合行政處罰的基本要件。最核心的是懲戒性，即行政機關通過實施通報批評，對行政相對人施加超出了其本應履行的法定義務之外新的不利負擔。這是行政處罰區(qū)別于責令改正、責令恢復原狀等行政處理行為的本質屬性。通報批評作為聲譽罰的一種，其懲戒性主要體現(xiàn)在給行為人帶來的負面社會評價上，即行政機關作出通報批評，對行為人進行譴責、告誡，致使行為人的社會評價受到負面影響，從而影響其正常的生產、生活等。不具有懲戒性的一般意義上的通報行為，不屬于行政處罰性質的通報批評。

通報批評應由“通報”和“批評”兩部分構成

從通報批評的內在邏輯看，應由“通報”和“批評”兩部分構成。通報，是指行政機關將行為人的違法事實等予以公開，具有保證社會公眾或一定范圍內不特定多數(shù)人知曉的公開性。這是聲譽罰的基本要求。批評，是指行政機關對行為人違反行政管理秩序的行為作出譴責、告誡等負面評價，由此具備行政處罰的懲戒性。通報和批評，兩者缺一不可。

通報批評是否需要由行政機關明示進行“批評”，還是可以通過行為的效果來推斷，即只要通報等行政行為實質性地對行為人的社會評價構成了負面影響，即可認為屬于通報批評的范疇，理論上還有不同觀點。

一般認為，通報批評中的“批評”，應由行政機關明示。如果行政機關只是單純地對某一事實進行公開，沒有明確作出譴責、告誡等負面評價，不構成通報批評。因此，證券管理領域比較常用的“公開譴責”，具備通報批評的本質屬性，構成行政處罰。生態(tài)環(huán)境管理實踐中運用比較多的“公布違法事實”，如果只是單純地公開已經確定形成的違法行為信息，即使該信息帶有負面的性質，但公布行為本身沒有明確的“批評”屬性，因此不構成行政處罰。

但也有觀點認為，即使行政機關沒有明示譴責或告誡，但“公布違法事實”這一行為本身已經實質性地對行政相對人的社會評價構成了負面影響，應當納入行政處罰的范疇。

還有觀點認為，通報批評應涵攝各種形式的聲譽罰性質的行政處罰，無論是否在形式上被稱為“通報批評”，還是被稱為“公開譴責”“列入失信名單”“公布違法事實”或者其他任何名稱，只要符合聲譽罰的要件特征，即成為通報批評的一種。

2 哪些生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定了通報批評？

通報批評在生態(tài)環(huán)境行政處罰領域并不多見。現(xiàn)行有效以生態(tài)環(huán)境部門為主要實施部門的15件法律中，沒有通報批評的規(guī)定；30余件行政法規(guī)中，《全國污染源普查條例》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》規(guī)定了“通報批評”或“通報”。以生態(tài)環(huán)境部名義發(fā)布或牽頭發(fā)布的84件部門規(guī)章中，《建設項目環(huán)境影響評價行為準則與廉政規(guī)定》（原國家環(huán)境保護總局令第30號）、《建設項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（生態(tài)環(huán)境部令第9號）等兩件規(guī)章明確規(guī)定了“通報批評”（詳見表1）。

從表1看，《全國污染源普查條例》第三十九條第一款規(guī)定的“通報批評”，屬于行政處罰，但其實施主體為縣級以上統(tǒng)計機構。

《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第三十四條規(guī)定的“通報”，是否屬于通報批評，實踐中尚有不同看法。從條文的表述看，該條只規(guī)定了“通報”，即通報規(guī)劃環(huán)境影響評價技術機構弄虛作假或其他失職行為，沒有明確表示“批評”，因此，這一通報行為更接近“公布違法事實”。但也有觀點認為，從行為后果看，生態(tài)環(huán)境部門的通報行為，已經實質性地對規(guī)劃環(huán)境影響評價技術機構作出了負面評價，應當歸入通報批評的范疇。

筆者以為，通報批評應當由“通報”和“批評”兩部分構成。生態(tài)環(huán)境部門單純地公布一個違法事實，沒有明確給予譴責、告誡的，即使從行為后果看帶有負面評價的性質，也不宜納入通報批評的范疇，不應視為行政處罰。

《建設項目環(huán)境影響評價行為準則與廉政規(guī)定》《建設項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章，其制定早于《行政處罰法》的修訂，制定之時并未將通報批評視為行政處罰的種類。但新《行政處罰法》生效后，上述規(guī)章規(guī)定的“通報批評”，無疑應按行政處罰程序實施。事實上，在《建設項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》制定之時，雖然不認為通報批評屬于行政處罰，但也已基于依法行政和正當程序的考慮，明確行政機關作出的對行政相對人可能帶來不利影響的行政行為，均應保障其陳述、申辯及尋求救濟等合法權利。

3 與公告等類似行為如何區(qū)分？

1.公告/公布

公告

部分生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境部門對違法行為“予以公告”，就其實施效果而言，也帶有對違法行為人給予負面評價的意味，有必要與通報批評作進一步區(qū)分。

比如，《環(huán)境保護法》第六十二條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，重點排污單位不公開或者不如實公開環(huán)境信息的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令公開，處以罰款，并予以公告。”

再如，《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第二款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設單位未依法向社會公

開環(huán)境保護設施驗收報告的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令公開，處5萬元以上20萬元以下的罰款，并予以公告?！?/p>

類似公告行為應如何定性，實踐中還有不同看法。有觀點認為應當將其納入通報批評的范疇。筆者以為，上述公告行為，其基本構成要件是行政機關“作出罰款等行政處罰決定”+“予以公告”，不宜認定為行政處罰?？梢詮囊韵聨讉€方面分析：

其一，從公告的內容看，主要是生態(tài)環(huán)境部門作出罰款等行政處罰決定的情況。當然，在公告處罰決定的同時，無疑也涉及行政相對人的違法事實。但公告的重點并不是違法事實，而是處罰決定。因此，生態(tài)環(huán)境部門公告的是一個已經確定形成的事實，其譴責、告誡的性質并不明顯。從另一個角度看，如果我們把這一公告行為替換成《行政處罰法》第四十八條規(guī)定的行政處罰決定公開，其行為內容和法律后果并無多大差別。

其二，從作出時間看，公告需在罰款等行政處罰作出之后實施，處罰決定尚未作出的，不存在公告的問題。

其三，從行為的獨立性看，公告需與罰款等行政處罰一并實施，不能單獨實施，不具有行政處罰的獨立性。易言之，對《環(huán)境保護法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定的違法行為，生態(tài)環(huán)境部門不能在罰款和公告之間進行選擇適用，不能不給予罰款而僅予以公告。

其四，從法律后果看，公告固然可能給行為人帶來一定的負面影響，但該負面影響實際上來源于罰款等行政處罰決定，而不是公告行為本身。即使行為人由此被列入失信主體名單、適用限制從業(yè)等信用懲戒措施，也不能將公告行為等同于信用管理。僅就公告行為本身而言，并沒有給行為人施加新的不利負擔，不具有懲戒性。

生態(tài)環(huán)境管理實踐中，“公告”的適用相對寬泛，具體情形比較復雜。有針對單個行為人實施的，也有一攬子公告多個行為人違法行為的；有直接公告行為人違法事實的，也有向下級行政機關移交違法行為線索，并同步向社會公告的；有公告行為人違法事實的，也有只公告違法行為人名單的；有單純公告行為人相關違法行為的，也有直接與信用管理掛鉤的，等等。即使沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，行政機關也可能基于政府信息公開、普法宣傳等需要，對行為人的違法事實或處罰決定進行公告。

如果我們認可“公布違法事實”不屬于行政處罰的話，那絕大多數(shù)公告行為均不構成行政處罰。但考慮到公告可能對行為人帶來的負面社會影響，即使該負面評價不是由行政機關直接作出的，生態(tài)環(huán)境部門仍應當以審慎的態(tài)度設定和實施，并基于依法行政和正當程序的要求，盡可能保障行為人的合法權益。

公布

《清潔生產促進法》第十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責清潔生產綜合協(xié)調的部門、環(huán)境保護部門，根據(jù)促進清潔生產工作的需要，在本地區(qū)主要媒體上公布未達到能源消耗控制指標、重點污染物排放控制指標的企業(yè)的名單，為公眾監(jiān)督企業(yè)實施清潔生產提供依據(jù)。”這一公布行為，與《大氣污染防治法》等法律規(guī)定的向社會公布重點排污單位名錄類似。重點排污單位名錄不同于未達到重點污染物排放控制指標的企業(yè)名單，前者是基于污染物排放情況確定的需要進行重點監(jiān)管的排污單位，不具有違法性的評價；后者則因為超總量排污行為屬于違法行為，該企業(yè)名單帶有違法性的評價。

但即便如此，就公布行為而言，它是對一個或多個企業(yè)已經存在的重點污染物排放控制情況進行匯總確認后，再向社會公開的行為，譴責、告誡的含義并不明顯，沒有給行為人施加新的不利負擔，不屬于行政處罰。

再如，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第四十一條規(guī)定：“排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物不符合國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準或者總量控制指標，或者未經無害化處理直接向環(huán)境排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令限期治理，可以處5萬元以下的罰款?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門作出限期治理決定后，應當會同同級人民政府農牧等有關部門對整改措施的落實情況及時進行核查，并向社會公布核查結果。（注：該條例現(xiàn)行有效，但該條規(guī)定涉及限期治理制度。2014年《環(huán)境保護法》修改后，限期治理制度已經取消。）”此處的“向社會公布核查結果”，是指生態(tài)環(huán)境部門會同有關部門公布整改措施落實情況的核查結果。這一公布行為，屬于事實行為，不具有懲戒性。行為人可能已經落實整改措施，也可能沒有落實。行政機關只是將落實與否的情況進行公布，沒有給行為人施加新的不利負擔，不屬于行政處罰。

2.責令公開/責令公布

《環(huán)境保護法》第六十二條和《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第二款均規(guī)定了“責令公開”?！肚鍧嵣a促進法》第三十六條也規(guī)定：“違反本法第十七條第二款規(guī)定，未按照規(guī)定公布能源消耗或者重點污染物產生、排放情況的，由縣級以上地方人民政府負責清潔生產綜合協(xié)調的部門、環(huán)境保護部門按照職責分工責令公布，可以處十萬元以下的罰款。”

上述“責令公開”或“責令公布”，是行政機關要求違法行為人公開相關信息，“公告”或“公布”則是行政機關自行主動向社會公開，兩者的實施主體和內容均不同。責令公開或責令公布在很多情況下，是責令改正的形式之一。對行為人而言，由于公開相關信息是其本應履行的法定義務，行政機關責令其公開，并沒有對行為人施加新的不利負擔，不具有懲戒性，不屬于行政處罰。最高人民法院于2020年12月印發(fā)的《關于行政案件案由的暫行規(guī)定》，也將責令公開作為行政處理的一種，而非行政處罰。

3.信用信息公布

《行政處罰法》未對信用管理作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，社會信用法等法律尚在制定過程中，相關行為的法律性質如何界定，尚無明確的法律依據(jù)。目前已有多部生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定了信用管理制度。

表2列出了比較重要的部分法律法規(guī)的規(guī)定。從表2可以看出，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)對信用管理的規(guī)定，尚未形成一個完整的規(guī)范體系。不同的法律法規(guī)，各有不同的表述，相互之間并不完全一致。核心內容主要涉及三個方面：一是將行為人的違法信息，記入信用記錄或誠信檔案；二是將有關信息通過特定網(wǎng)絡平臺或信用系統(tǒng)向社會公布；三是對違法行為人實施限制從業(yè)等信用懲戒。與通報批評相關的，主要是相關信用信息的公布行為。

筆者以為，不宜將上述信用管理中的信息公布行為認定為行政處罰。

其一，就公布的內容而言，主要是行為人的信用記錄或誠信檔案。這一公布內容，實際上是已經確定形成的信用管理信息?！董h(huán)境保護法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》的表述則是“公布違法者名單”。即使公布的內容涉及了行為人的違法事實，也只是在公布信用記錄或誠信檔案的過程中連帶產生的。另，信用管理領域的公布信息行為，應當與信用記錄或誠信檔案相關聯(lián)。單純的信息公布行為不具有獨立性，即行為人的違法行為需記入信用記錄或誠信檔案后，方可向社會公布，而不能拋開信用記錄或誠信檔案，單獨向社會公布一個違法行為。這不是信用管理領域的公布行為。

其二，就行為性質而言，公布行為人的相關信息，實際上是信用管理的必然要求。信用管理的本質，一方面是對行為人及其行為作出信用方面的評價，并由此進行相關生產經營活動方面的制約；另一方面，就是要賦予相關信用信息公開性，并由此產生對相關行為人的社會約束效應。不具有公開性的信用信息（涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外），不符合信用管理的基本要求。尤其是當前的信用管理，主要實行的是多部門聯(lián)合懲戒模式，公開相關信用信息更具有特殊而重要的意義。從某種意義上講，沒有公布行為，就談不上信用管理。當然，具體哪些信息需要公布，哪些符合條件的信息可以不公布，需要立法進一步明確。

國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》規(guī)定，行政機關認定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據(jù)。可認定失信行為的依據(jù)包括：生效的司法裁判文書和仲裁文書、行政處罰和行政裁決等行政行為決定文書，以及法律、法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件規(guī)定可作為失信行為認定依據(jù)的其他文書。據(jù)此，信用管理實際上涉及多個環(huán)節(jié)：一是基于行政機關或司法機關作出具有法律效力的文書，將行為人的行為認定為失信行為；二是將失信行為相關信息記入信用記錄，列入失信主體名單；三是向社會公布失信主體的信用信息或誠信檔案；四是對失信行為進行信用懲戒。上述四個環(huán)節(jié)中，列入失信主體名單和信用懲戒中的部分措施，多數(shù)觀點傾向于認定為行政處罰，如果再將公布相關信用信息的行為也視為獨立的行政處罰，處罰的環(huán)節(jié)和行為過多，將在信用管理實務中帶來較大困擾。

其三，就法律后果而言，公布信用信息的行為本身并沒有對行為人施加新的不利負擔。影響行為人權利義務的，并不是公布行為，而是列入失信主體名單、計分管理，以及后續(xù)的信用懲戒等。即使行政機關不公布行為人的相關信息，行為人的生產經營活動也將因為計分管理、信用懲戒等受到影響。公布行為，雖然可能對行為人的負面社會評價帶來影響，但就其法律后果而言，該影響并不是公布行為造成的。

4 設定和實施通報批評有幾個具體問題

部門規(guī)章是否有權設定通報批評？

《行政處罰法》第十三條第二款規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰?！睋?jù)此，對某些違反行政管理秩序的行為，如果尚未制定法律、行政法規(guī)的，生態(tài)環(huán)境部在制定部門規(guī)章時，可以根據(jù)實際管理需要，設定通報批評的行政處罰。

通報批評能適用簡易程序嗎？

按照《行政處罰法》第五十一條，簡易程序只適用于較低數(shù)額的罰款和警告，不包括通報批評。因此，生態(tài)環(huán)境部門實施通報批評，應當按照普通程序執(zhí)行?！缎姓幜P法》對行政處罰的普通程序有明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門切不可認為通報批評的處罰較輕，忽視行政處罰程序的合法性、完整性。比如，通報批評的處罰，必須告知當事人擬作出的處罰內容及事實、理由、依據(jù)，并告知和保障當事人陳述、申辯等合法權利；再如，符合立案條件的，生態(tài)環(huán)境部門務必要履行立案程序。

通報批評需要聽證嗎？

《行政處罰法》第六十三條規(guī)定的應當聽證的情形，不包括通報批評?？傮w而言，通報批評在行政處罰的體系中，是相對較輕的，而聽證的核心要義，是給予部分擬實施較重處罰的行為人進一步陳述和質證的機會，以充分保障其合法權利。因此，擬作出通報批評的處罰決定的，原則上不需要聽證。

通報批評是否需要行政機關負責人集體討論？

《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。”一般的理解，適用通報批評處罰的，不屬于重大違法行為，但是否構成“情節(jié)復雜”，需要根據(jù)個案的情形具體分析。如果某一違法行為涉及的違法主體、法律關系等較多，案件事實比較復雜的，即使擬作出通報批評的行政處罰，也可能屬于“情節(jié)復雜”的情況，需要經過行政機關負責人集體討論決定。

通報批評是否需要法制審核？

《行政處罰法》第五十八條規(guī)定了行政處罰需要進行法制審核的四種情形。擬作出通報批評的處罰決定的，是否需要法制審核，不宜一概而論，應具體情況具體分析。某一案件是否需要進行法制審核，不是簡單地以擬作出的處罰決定的輕重來判斷的。如果案件有符合《行政處罰法》第五十八條規(guī)定的相關情形的，比如案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的，即使擬作出通報批評的處罰決定，也應當進行法制審核。

通報批評的處罰公開嗎？

《行政處罰法》第四十八條規(guī)定具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。如何判斷“具有一定社會影響”，實踐中還有不同看法。

有觀點認為，按照《環(huán)境保護法》第五十四條第二款“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開……環(huán)境行政許可、行政處罰……等信息”的規(guī)定，所有的生態(tài)環(huán)境行政處罰，都應當依法公開。

筆者以為，是否所有的生態(tài)環(huán)境行政處罰都應當公開，可以再討論，但處罰的輕重，肯定不是判斷處罰決定是否具有一定社會影響的唯一標準。如果從聲譽罰的基本屬性出發(fā)，通報批評的處罰，已經包含了“通報”的要求，不向社會公開的“通報批評”，已經失去了通報批評的意義，也無法實現(xiàn)對行為人違法行為進行負面評價的目的。因此，通報批評的處罰決定宜公開為妥。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司

原標題:通報批評在生態(tài)環(huán)境行政處罰領域如何適用？