調查思考：碳中和目標下東北黑土區(qū)耕地生態(tài)保護補償機制探討

環(huán)境修復網(wǎng)訊:我國提出了力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略目標。耕地作為重要生態(tài)模塊，通過采取人工措施，不僅能使其干預固碳，而且在此過程中還能提高土壤有機質，增加作物產(chǎn)量。因此，將碳中和目標納入耕地生態(tài)保護補償體系中，通過補償激勵的方式調動地方各級政府和耕地經(jīng)營者參與耕地保護的積極性，是實現(xiàn)碳中和、生態(tài)安全、糧食安全、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等目標協(xié)同的可行路徑。

近年來，黨中央、國務院多次發(fā)布文件，加快建立耕地生態(tài)保護補償制度，落實“兩山”理念，調動全社會參與生態(tài)保護積極性，促進生態(tài)文明建設。2019年8月， 中央財經(jīng)委員會第五次會議提出，要全面建立生態(tài)補償制度，健全區(qū)際利益補償機制和縱向生態(tài)補償機制；完善財政轉移支付制度，對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉移支付。2020年11月，《生態(tài)保護補償條例（征求意見稿）》將耕地列為生態(tài)保護補償?shù)闹饕愋椭?，提出了分類分級的工作思路。東北黑土區(qū)作為我國最大的商品糧生產(chǎn)基地和“耕地中的大熊貓”，其戰(zhàn)略地位毋庸置疑。但黑土地長期面臨“變薄、變瘦、變硬”等退化問題，嚴重威脅了國家糧食安全和生態(tài)安全，亟須建立耕地生態(tài)保護補償機制，通過碳中和目標引領實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用。

東北黑土區(qū)耕地的顯性戰(zhàn)略地位與碳固持潛力

東北黑土區(qū)耕地的分布情況。我國東北黑土區(qū)是世界三大黑土區(qū)之一。全國第二次土地調查結果與第二次土壤普查結果綜合分析顯示，從行政范圍看，黑土區(qū)包括黑龍江省、吉林省、遼寧省和內蒙古東四盟等地區(qū)，總面積為18.66億畝。其中，黑土（含黑土、黑鈣土、草甸土、白漿土、棕壤、暗棕壤）總面積為12.41億畝，在黑龍江、內蒙古、吉林和遼寧的分布面積依次為5.52億畝、2.88億畝、2.58億畝、1.43億畝。東北黑土區(qū)中，黑土耕地面積約有4.01億畝，占黑土總面積的32.29%，占黑土區(qū)總面積的21.49%。黑龍江、吉林、內蒙古和遼寧的黑土區(qū)黑土耕地面積依次為2.21億畝、0.94億畝、0.44億畝、0.42億畝?？梢姡邶埥∈呛谕粮刭Y源最豐富的省份；內蒙古雖然黑土面積大，但開墾為耕地的比例不高。

東北黑土區(qū)耕地的戰(zhàn)略地位。中央高度重視東北黑土區(qū)耕地保護工作。2020年7月22日，習近平總書記在吉林省梨樹縣考察時要求：“一定要采取有效措施，保護好黑土地這一‘耕地中的大熊貓’?！?021年的中央一號文件明確提出，要實施國家黑土地保護工程。東北黑土區(qū)作為“黃金玉米帶”“大豆之鄉(xiāng)”，是我國最重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和最大的優(yōu)質商品糧生產(chǎn)基地，以占全國22.20%的耕地面積產(chǎn)出全國25%的糧食，占全國調出商品糧的33%。因此，東北黑土區(qū)可以說是保障我國糧食安全的“穩(wěn)壓器”“壓艙石”，保護好東北黑土區(qū)耕地，就保住了我國糧食安全的底線，掌控了國家糧食安全的主動權。

東北黑土區(qū)耕地的碳固持潛力?？茖W研究表明，土壤是重要的陸地碳庫，全球土壤碳庫儲量約為大氣碳庫的2倍，即便是土壤碳庫量的微小變化，都會對大氣溫室氣體濃度及全球氣候產(chǎn)生相當大的影響。而且，在陸地碳庫中，只有農(nóng)業(yè)土壤碳庫是受到強烈的人為干擾，且在較短的時間尺度上可以調節(jié)的碳庫。黑土是我國耕地土壤中有機質含量最高的土壤。然而，目前東北黑土區(qū)卻成了全國土壤有機碳含量下降最嚴重的地區(qū)。另一方面，增加耕地土壤碳固持，不僅對于減緩大氣CO2濃度升高和氣候變化具有重要作用，而且通過土壤有機碳水平的提高，能夠促進作物的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。由此可見，將碳中和目標納入耕地保護制度體系，不僅能夠激勵東北黑土區(qū)耕地經(jīng)營者采取科學合理的方式提高耕地有機碳，也能進一步改善東北黑土區(qū)耕地生態(tài)條件。

因此，筆者建議，選擇東北黑土區(qū)作為建立我國碳中和目標導向的耕地生態(tài)保護補償先行試點區(qū)，發(fā)揮其固定大氣CO2、提高耕地有機碳水平、增加糧食產(chǎn)量等協(xié)同示范作用，從而協(xié)同實現(xiàn)碳中和、生態(tài)安全、糧食安全等多個目標。

東北黑土區(qū)耕地保護的主要問題及原因

自大規(guī)模開墾以來，東北黑土地逐漸由林草自然生態(tài)系統(tǒng)演變?yōu)槿斯じ厣鷳B(tài)系統(tǒng)。近年來，黑土區(qū)耕地“變薄、變瘦、變硬”的退化問題引發(fā)廣泛關注。

黑土層厚度“變薄”。研究表明，東北黑土層的形成過程十分漫長，每形成1cm厚的黑土，大約需要400年；東北黑土區(qū)耕地初墾時黑土層厚度一般在60～80cm，深的可達100cm；而開墾20年后的黑土層厚度，減至60～70cm；開墾40年的，減至50～60cm；開墾70～80年的黑土層僅剩下20～30cm。一些水土流失嚴重的地方只剩下表皮薄薄的一層，顏色由黑變黃，俗稱“破皮黃”。2019年，全國水土流失動態(tài)監(jiān)測結果表明，東北黑土區(qū)年際水土流失面積減幅在1.28%～1.91%之間。其中，70%的水土流失面積來自耕地。以吉林省為例，在吉林中部發(fā)育于黃土臺地上的薄層黑土，1983年時厚度在30cm左右，到2002年調查時僅為25cm，20年間減少了5cm。

黑土區(qū)地力“變瘦”。研究表明，開墾前，自然黑土表層土壤有機質含量較高，但不同地區(qū)存在差異，土壤有機質含量最高為75.10g/kg；開墾為耕地后，掠奪式的生產(chǎn)在大量消耗土壤養(yǎng)分的同時，也打破了土壤系統(tǒng)有機碳平衡，土壤有機質大幅度下降。據(jù)測算，開墾20年的黑土區(qū)，耕地有機質含量下降1/3；開墾40年的，下降1/2左右；開墾70～80年的，下降2/3左右，下降趨勢顯著。中國科學院戰(zhàn)略性先導科技專項“應對氣候變化的碳收支認證及相關問題”研究成果表明，在1980—2011年的30年間，東北黑土區(qū)耕地是我國旱地有機質唯一表現(xiàn)為下降趨勢的地區(qū)，表層有機質儲量每公頃平均下降了0.41t，進一步表明了黑土有機質衰減問題的嚴重性。

黑土質地“變硬”。隨著黑土腐殖質層逐漸變薄、腐殖質含量不斷降低，土壤的物理性狀也漸趨惡化，主要表現(xiàn)為土壤容重增大、孔隙減少、通透性變差、持水量降低等。自然黑土表層容重多在1g～1.20g/cm3之間，而目前黑土區(qū)耕地的耕作層容重在1.10g～1.47g/cm3之間，平均1.29g/cm3，比開墾前容重平均增大0.29g/cm3左右。據(jù)黑龍江省農(nóng)科院觀測，開墾40年比開墾5年的黑土坡耕地，在0～25cm的表土層中，土壤容重增加了0.25g/cm3，總孔隙度降低了8.90%，土壤水穩(wěn)性團粒破壞率增加了14.26%～19.95%，沙粒增加了1.7%，田間持水量下降了4.50%～6.90%。物理性狀的惡化，導致黑土區(qū)耕地土壤保水保肥性能減弱，抗御旱澇能力降低，土壤日趨板結，耕性越來越差。

調查發(fā)現(xiàn)，東北黑土區(qū)耕地“變薄、變瘦、變硬”的重要原因，在于糧食作物比較效益低，進而導致農(nóng)戶采取掠奪式經(jīng)營方式。作為“理性經(jīng)濟人”，農(nóng)戶往往缺乏長足的收益觀，為追求眼前的產(chǎn)量提升和增加經(jīng)濟收益“重用輕養(yǎng)”，導致黑土區(qū)耕地退化。另外，國家層面耕地生態(tài)保護補償機制的建立存在難點、堵點，東北“產(chǎn)糧大省、財政小省”問題突出，省級人民政府有耕地保護動力，但資金不足。國務院辦公廳于2016年印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，明確規(guī)定，“到2020年，實現(xiàn)……耕地等……重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋”。但目前國家層面對于耕地生態(tài)保護補償?shù)母拍?、依?jù)、范圍和補償標準等并不統(tǒng)一，權利義務關系界定困難，市場化、多元化生態(tài)補償方式仍處于起步階段。據(jù)統(tǒng)計，2018年東北三省地方財政收入總和，僅為北京市的77%，廣東省的40%；跨省占補平衡指標交易，省級實際收益僅為交易價格的1/3，與所承擔的保障國家糧食安全重大責任相比，并不對稱。

建立東北黑土區(qū)耕地生態(tài)保護補償機制的建議

建立黑土區(qū)聯(lián)席會議制度，摸清耕地退化現(xiàn)狀。一是在國家層面，建立由國家發(fā)展和改革委員會、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門組成的東北黑土區(qū)耕地生態(tài)保護補償多部門聯(lián)席會議制度，統(tǒng)領東北黑土區(qū)耕地生態(tài)保護補償機制建立工作。二是借助當前黑土地地表基質調查契機，發(fā)揮地質調查部門的技術優(yōu)勢，組織黑土地及耕地保護研究相關專家，與地方自然資源部門形成合力，確定東北黑土區(qū)耕地退化調查邊界、規(guī)模和精度，構建黑土層厚度、有機質、土壤容重和土壤孔隙度等能夠較為直觀清晰地反應黑土地退化狀況的指標體系，依據(jù)氣候、地貌、地形、土壤、生態(tài)環(huán)境等特點，提出科學的野外調查樣點布設和調查技術方法，綜合評價黑土區(qū)耕地退化的程度、趨勢和影響因素，摸清黑土區(qū)耕地退化狀況。

估算黑土區(qū)固碳潛力，制定潛力實現(xiàn)清單，確定補償標準。一是在退化調查基礎上，根據(jù)區(qū)域特點，修正當前土壤有機碳動力學模型和過程模型，建立適用于東北黑土區(qū)耕地的土壤固碳統(tǒng)計模型，定量估算不同區(qū)域耕地土壤的固碳潛力，分區(qū)分級繪制土壤固碳潛力圖，摸清家底。二是制定黑土區(qū)耕地固碳潛力實現(xiàn)清單，結合美國、歐盟、澳大利亞在耕地碳固定方面的經(jīng)驗，從種植結構、種子品種、利用強度、養(yǎng)地方式等方面，制定精準化、定向式的黑土區(qū)耕地固碳潛力實現(xiàn)清單，增加耕地碳匯。三是根據(jù)固碳清單確定補償標準，運用定性與定量相結合的方法，測算不同固碳實現(xiàn)方式需要耗費的保護成本和機會成本等代價，統(tǒng)一折算為經(jīng)濟價格，制定科學、可操作、權利義務明晰的補償標準。

建立中央政府主導的黑土區(qū)耕地生態(tài)保護縱向補償機制。一是確立“中央政府——省級政府——市級政府——縣級政府——村集體——農(nóng)戶”自上而下貫通的縱向補償機制，由多部門聯(lián)席工作小組制定具體的縱向補償管理辦法，結合實際情況確定縱向補償范圍、補償標準、補償水平、補償對象和補償方式等。二是建立中央耕地生態(tài)保護補償基金，其資金可以由跨省占補平衡交易收入、耕地占用出讓收益、環(huán)境保護資金、企業(yè)綠色發(fā)展公益資金、發(fā)行金融產(chǎn)品等多元化方式籌集，鼓勵地方各級人民政府結合實際在中央補助基礎上進一步加大生態(tài)保護縱向補償力度。三是建立黑土區(qū)耕地生態(tài)保護補償效果評價機制，組織具備資質的第三方評估機構對黑土區(qū)耕地固碳績效開展定期監(jiān)測評價，對耕地生態(tài)保護縱向補償對象、標準、方式等進行動態(tài)調整。

建立基于碳中和交易的黑土區(qū)耕地生態(tài)保護省際合作橫向補償機制。一是建立由多部門聯(lián)席工作小組監(jiān)督管理的國家碳中和交易市場平臺，創(chuàng)建“黑土區(qū)耕地固碳指標”。二是簽訂黑土區(qū)耕地生態(tài)保護補償省際合作協(xié)議，由協(xié)議雙方綜合考慮黑土區(qū)耕地固碳能力、固碳方式、固碳成本投入、生態(tài)保護改善收益、財政承受能力等因素，簽訂實施補償?shù)膮^(qū)域范圍、預期目標、監(jiān)測指標、補償方式和調整周期、協(xié)議期限和續(xù)約條件、違約責任等，達成結對合作。三是省際合作的橫向補償資金，應主要用于補償黑土區(qū)地方政府、村集體和農(nóng)戶等主體因耕地固碳而增加的支出和付出的成本；“固碳指標”協(xié)議雙方可以根據(jù)當?shù)貙嶋H需求及操作成本等，協(xié)商選擇資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)、訂單農(nóng)業(yè)等多種補償方式。

原標題:調查思考：碳中和目標下東北黑土區(qū)耕地生態(tài)保護補償機制探討