王磊： 對提高土壤污染狀況調(diào)查質(zhì)量、嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理的思考和建議

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:一、背 景

2020年10月，全國人大執(zhí)法檢查組公開了關(guān)于檢查《中華人民共和國土壤污染防治法》實施情況的報告（以下簡稱《檢查報告》）?！稒z查報告》明確指出，現(xiàn)階段存在“存在土壤污染調(diào)查、修復(fù)過程環(huán)境監(jiān)管不到位問題”，提出了關(guān)于全面、正確、有效實施《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤法》）的相關(guān)建議，要求“嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理”，提出要“做好污染狀況調(diào)查、監(jiān)測和評估”。2021年1月和4月，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在兩次公開講話中都將“嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理和風(fēng)險管控”作為2021年深入開展土壤污染防治行動的重點工作。

2021年1月，四川省生態(tài)環(huán)境廳抽查了上傳到污染地塊系統(tǒng)內(nèi)已通過評審的15份報告，其中有12份被專家認定為不合格。據(jù)了解，這不是四川省第一次抽查，只是第一次向社會公開。從公開的報告質(zhì)量問題看，都是明顯的要害問題，稍微了解一些土壤污染防治知識的人都不難辨別。根據(jù)《土壤法》第三十五條，“土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、風(fēng)險管控效果評估、修復(fù)效果評估、后期管理等活動?！蓖寥牢廴緺顩r調(diào)查工作質(zhì)量，決定了土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的實施成效，關(guān)乎建設(shè)用地準(zhǔn)入風(fēng)險防范的工作底線，因此必須把好質(zhì)量關(guān)。

二、當(dāng)前形勢

（一）土壤污染狀況調(diào)查工作質(zhì)量不容樂觀。根據(jù)四川省生態(tài)環(huán)境廳公布的抽查結(jié)果，不免讓人對調(diào)查報告的質(zhì)量擔(dān)憂，想必這樣的問題應(yīng)該不止是四川才有。年初，生態(tài)環(huán)境部也組織對污染地塊信息系統(tǒng)內(nèi)的部分地塊進行了復(fù)核。對比企業(yè)用地調(diào)查結(jié)果與污染地塊信息系統(tǒng)內(nèi)疑似污染地塊的調(diào)查結(jié)果：企業(yè)用地調(diào)查發(fā)現(xiàn)超標(biāo)的一些地塊，上傳信息系統(tǒng)的土壤污染調(diào)查報告顯示不超標(biāo)；企業(yè)用地調(diào)查認為污染可能性較大的地塊，上傳信息系統(tǒng)的的土壤污染調(diào)查報告也大多顯示不超標(biāo)（注：上傳系統(tǒng)內(nèi)的調(diào)查報告，均為經(jīng)過評審且復(fù)核通過的）。

（二）土壤污染狀況調(diào)查暴露出的質(zhì)量問題不容小覷。從四川省公開的審核質(zhì)量問題和我所了解的生態(tài)環(huán)境部面向全國抽查的部分報告發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題來看，這些問題涉及到諸如地塊內(nèi)殘留廢棄物（污染源）介紹不清、鉆探深度不足、布點位置不在重點區(qū)域內(nèi)、測試項目明顯遺漏等，無一不是硬傷。換句話說，四川公開的問題，都是觸碰了行業(yè)底線，不論哪個地方的管理部門都難以接受。這些問題，任一一個都可能導(dǎo)致地塊真實的污染問題被遮蓋。

（三）土壤污染狀況調(diào)查工作質(zhì)量管理方式（抓手）尚不夠有力。盡管《土壤法》第59條要求土壤污染狀況調(diào)查報告應(yīng)由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門組織評審，這一舉措是為了規(guī)范調(diào)查報告的評審，提升調(diào)查報告的編制質(zhì)量。目前，評審程序是嚴(yán)謹(jǐn)了，但是三個關(guān)鍵的武器還沒有落實：一是質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)缺失，報告怎么審，哪些問題是應(yīng)該關(guān)注的，可以直接否定報告；二是質(zhì)量管理手段有限，報告評審方式大多是審報告或看現(xiàn)場后（審報告），難以發(fā)現(xiàn)客觀存在的問題；三是評審專家怎么選，盡管63號文要求專家組長應(yīng)具有從業(yè)經(jīng)驗，但在此之前，全國的項目有限，很多專家大多自己沒有做過這項工作，找不到有經(jīng)驗的怎么辦。

（四）尚未形成從業(yè)單位及專家?guī)斓挠行ПO(jiān)管機制和管理辦法。《土壤法》第43和80條對土壤污染狀況調(diào)查從業(yè)單位監(jiān)管作出了規(guī)定，但信用系統(tǒng)監(jiān)管工作尚未啟動，加之前述質(zhì)量管理手段的缺失，從業(yè)單位在工作中的不端行為很難認定和取證?！稒z查報告》也指出，從業(yè)單位技術(shù)水平參差不齊及市場無序競爭的情況當(dāng)下較為突出。

三、問題分析

（一）工作起步晚、基礎(chǔ)弱?！巴潦畻l”（《土壤污染防治行動計劃》）和《土壤法》的發(fā)布和實施分別只有五年和二年時間，全社會、全行業(yè)在思想意識、宣傳監(jiān)管、人才隊伍等方面還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。2018年啟動的企業(yè)用地調(diào)查，全國多地竟然出現(xiàn)找不到能承擔(dān)工作的專業(yè)隊伍，有些單位中標(biāo)后甚至以“不懂、不會”作為工作完成不好的借口。整體上，全國層面包括部分發(fā)達地區(qū)和省份，普遍存在從業(yè)單位、專家水平和監(jiān)管能力不足的情況，在科學(xué)研究、技術(shù)水平、社會認知等方面我國與世界上一些國家存在較大的差距，在研究成果和實踐經(jīng)驗上，我國更是缺少自身的創(chuàng)造和積累，大多數(shù)規(guī)范都是“拿來主義”，有些內(nèi)容可能也是知其然而不知其所以然。

（二）現(xiàn)有規(guī)范不夠細致清楚，指導(dǎo)性不足。這句話說白了就是導(dǎo)則出了之后，除了那些數(shù)字的要求外，具體工作大家還是不知道如何去做。舉例說，HJ25.2中要求垂直方向的采樣層次“應(yīng)綜合考慮污染物遷移情況、構(gòu)筑物及管線破損情況、土壤特征等因素確定”，那么如何確定？采樣層次又是什么？“建議0.5至6 m土壤采樣間隔不超過2 m”，這句話的考慮和作用又是什么，6米是否是暗指調(diào)查取樣必須要到6米為止？另外，HJ25.1和HJ25.2關(guān)于對照點的選取原則、作用以及對于報告的結(jié)論影響也缺少解釋，以及對照點是否強制，等等問題。現(xiàn)有規(guī)范字?jǐn)?shù)既少道理講的也不夠細致，導(dǎo)致大家看了不明白，真做起這項工作來要么硬著頭皮抄規(guī)范，要么厚著臉皮抄已經(jīng)通過的報告（對于有責(zé)任心和羞恥心的人來說的）。

（三）質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)缺失，導(dǎo)致工作重點遺漏?，F(xiàn)有規(guī)范細節(jié)上存在眉毛胡子一把抓，有些過于苛刻，同時對于重點（核心、關(guān)鍵）環(huán)節(jié)的強調(diào)不夠突出，關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握上存在空白。例如土壤污染狀況調(diào)查最重要的技術(shù)要素——布點要求、位置選取、深度確定及測試項目等，哪些底線是不能突破的，規(guī)范中未做明確。我國土壤污染防治工作起步晚、基礎(chǔ)弱，專業(yè)人才和實踐經(jīng)驗缺失，這種情況下要保證相關(guān)工作的推進必須也只能在不失重點的前提下降低標(biāo)準(zhǔn)。沒有質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)，工作就沒有重點，實踐中執(zhí)行嚴(yán)了，工作無法推進，影響國家進步、城市建設(shè)甚至是民生改善（對于存在居住問題的人來說，地塊的污染真不算頭等大事）；執(zhí)行松了，一些地塊的用地就很可能會出問題。

（四）質(zhì)控方式不足，難以把好調(diào)查工作質(zhì)量關(guān)。如果僅依靠專家對報告進行審核，即便專家的責(zé)任心很強，也敢于去得罪人，但也有難以有依據(jù)進行充分質(zhì)證的時候?，F(xiàn)階段，大家的報告編制水平整體偏低，審核或許還很容易發(fā)現(xiàn)工作存在的漏洞，但大家都在進步，技術(shù)上的進步也意味著撒謊能力的提高。終有一日，江湖上一定會出現(xiàn)幾份內(nèi)容結(jié)構(gòu)異常完美和邏輯關(guān)系超級嚴(yán)謹(jǐn)無敵的不同階段不同類型的土壤污染狀況調(diào)查報告模板（不用擔(dān)心，大家一定都有辦法獲得，我們14年編的報告至今仍有人在抄，連表格格式都一樣），如果到了那一天，專家還審什么呢？問題的本質(zhì)是，不是所有問題審報告可以就發(fā)現(xiàn)，看現(xiàn)場就能看出來（當(dāng)然帶著挖機去可能好點，可看現(xiàn)場在很多地方也不是強制要求）。報告評審審的不是八股文的形式與嚴(yán)謹(jǐn)，而是地塊的環(huán)境風(fēng)險（只有庸人才審八股）。

（五）管理程序與供地需求的矛盾較為突出?，F(xiàn)有建設(shè)用地土壤調(diào)查評估和管控修復(fù)的程序似乎有些復(fù)雜，從發(fā)現(xiàn)問題到完成治理修復(fù)需要經(jīng)歷三個階段（第一、第二、第三）的土壤污染狀況調(diào)查，以及風(fēng)險評估、修復(fù)方案、工程施工及效果評估（共五大程序、七大技術(shù)環(huán)節(jié)），管理上要先從市里到省里，再回到市里然后再到省里，加上繁瑣的招標(biāo)程序……如果一塊地發(fā)現(xiàn)了污染問題，用地需求又較為急迫，地塊使用權(quán)人想治理好這塊地，是否一定要等待這個程序，能否或者在何種情況下可以簡化。這個問題看似與土壤污染狀況調(diào)查質(zhì)量管理無關(guān)，但如果這個地真的非用不可，調(diào)查程序又是法定，那么地塊使用權(quán)人只能提交一份滿足用地要求的調(diào)查報告。這其中可能出現(xiàn)的問題就比較容易想象了。

（六）調(diào)查委托方與地塊污染的利益關(guān)系。從現(xiàn)有土壤污染狀況調(diào)查工作組織方式上來看，目前地塊調(diào)查、自行監(jiān)測等活動由土地使用權(quán)人負責(zé)，有些還是地塊的土壤污染責(zé)任人，利益驅(qū)動下，調(diào)查活動可能存在避重就輕，甚至故意隱瞞真實的污染情況。企業(yè)用地調(diào)查結(jié)果與污染地塊信息系統(tǒng)內(nèi)疑似污染地塊的調(diào)查結(jié)果的差異，可能就在于此。

四、相關(guān)建議

（此部分相當(dāng)不成熟，但從文章結(jié)構(gòu)的完整性和維護做人的基本素質(zhì)角度出發(fā)，不能只提問題不說建議，因此請大家將就著看吧。）

（一）加強土壤污染狀況調(diào)查工作的指導(dǎo)

現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范要求尚不夠全面、明確、具體，可操作性和指導(dǎo)性上存在一定的改進空間，建議進一步修訂、細化或出臺相關(guān)解釋類材料說明。除了能夠指導(dǎo)從業(yè)人員的工作外，也對擁有工作質(zhì)量“審判權(quán)”的專家進行一些必要的科普（大家多一些教學(xué)相長，少一些扯皮和借題打擊報復(fù)，一起批評不會說話的規(guī)范多和諧）。

（二）明確土壤污染狀況調(diào)查質(zhì)控工作要求

部分省份在土壤污染狀況調(diào)查報告評審方面已經(jīng)有了一定的探索。例如，廣東省明確了土壤調(diào)查報告的審查技術(shù)要點和編制大綱；山東省明確了土壤調(diào)查報告的評價要點及其賦分，技術(shù)要點以星號進行重要性區(qū)分，部分星號可對報告結(jié)果一票否決。明確的質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)可以為執(zhí)法監(jiān)督和專家評審時提供參照的細則，降低在審核尺度上寬嚴(yán)不一，減少在是與否、對與錯的判定上可能存在的主觀偏頗。沒有一份文件可以十全十美，不經(jīng)歷打磨和嘗試，難以成為真正有效且可行的指導(dǎo)性質(zhì)控細則，所以十分贊美這些省份的主動作為。明確質(zhì)控細則也便于從業(yè)單位抓住重點，在有限的時間、能力和費用下守好建設(shè)用地準(zhǔn)入的底線，確保住的安心。

（三）完善土壤污染狀況調(diào)查的質(zhì)控方式

企業(yè)用地調(diào)查在布點方案編制與審核、采樣過程組織實施、全流程信息化管理等方面積累了寶貴的實踐經(jīng)驗，建立了一套可追溯的信息化質(zhì)控方式，一定程度上可為建設(shè)用地調(diào)查評估的質(zhì)控方式提供了借鑒。有利的一面，地塊土壤和地下水的污染是客觀的，很容易驗證，證據(jù)也很容易獲得，短期內(nèi)可以采取采樣抽查的方式，但是長遠看，可以嘗試在制度上加強土壤流通的監(jiān)管，建立土壤檔案，想想似乎并沒有那么難。如此一來，證據(jù)鏈就是全周期的，未來隨時可追溯。

（四）加強制度創(chuàng)新，優(yōu)化管理程序

在不違背《土壤法》總體思路的前提下，探索將管理權(quán)集中，提高效率也縮短時間，探索將調(diào)查、風(fēng)評、修復(fù)方案、效果評估均放在同一層級，目前看設(shè)區(qū)市是相對更合適的。鼓勵土地使用權(quán)人發(fā)現(xiàn)污染后因地制宜自行開展治理修復(fù)，將監(jiān)管為主變?yōu)楸O(jiān)管、指導(dǎo)雙管齊下，只要不造成新增污染、不造成污染土隨意外流、不隨意改變土壤的資源屬性，鼓勵土地使用權(quán)人自行開展治理修復(fù)。待完成修復(fù)后直接進行具有效果評估屬性的土壤污染狀況調(diào)查評估。建立服務(wù)性的土壤修復(fù)處置中心，讓污染的土有去處，降低在污染地塊內(nèi)開展修復(fù)的諸多不便（其實也算是散亂污，監(jiān)管起來十分不便），將多個地塊的污染土壤治理轉(zhuǎn)移為一個修復(fù)中心的專業(yè)化治理。將污染土壤清理和污染土壤的治理分開進行效果評估，進一步縮短土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的時間周期，使一些被迫、鋌而走險的造假變成不屑于造假、沒必要造假。

（五）優(yōu)化調(diào)查責(zé)任主體選擇

將現(xiàn)有土壤污染責(zé)任人委托的調(diào)查變?yōu)榈貕K收儲人或未來使用權(quán)人委托的調(diào)查，將地塊污染風(fēng)險與地塊未來的經(jīng)濟價值和未來使用權(quán)的人切身利益相掛鉤，提高委托調(diào)查主體對地塊本身污染情況的關(guān)注度和積極性。力爭使調(diào)查委托人像關(guān)注自身健康一樣關(guān)心地塊土壤環(huán)境質(zhì)量，像對待體檢一樣對待地塊土壤污染狀況調(diào)查和自行監(jiān)測。結(jié)合區(qū)域規(guī)劃將建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查評估前移，將單個地塊的調(diào)查變?yōu)閰^(qū)域性、統(tǒng)一的調(diào)查，一來節(jié)約時間提高行政效率，化解建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)與土地開發(fā)進度之間的矛盾，二來統(tǒng)一調(diào)查也更容易發(fā)現(xiàn)區(qū)域性問題（尤其是地下水問題，我有個項目因為地下水說不清楚至今沒有拿到尾款），降低單個地塊調(diào)查結(jié)果的不確定性。

（六）加強過渡期從業(yè)單位及專家的監(jiān)管

我想了很久，現(xiàn)階段最簡單有效的監(jiān)管方法就是將能公開的全部公開。將調(diào)查報告和評審結(jié)果公開，把從業(yè)單位自己的成果和完成人暴露于公眾視野之下，沒有人不會在意自己的工作質(zhì)量。也將專家的總體意見和個人意見公開，這樣專家便會更加注意自己意見的專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，既不會隨意說話也不敢不認真、不負責(zé)任。以下是我查到的相關(guān)依據(jù)：

根據(jù)《土壤法》第八十條，省級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門有權(quán)將從業(yè)單位和個人的執(zhí)業(yè)情況，納入信用系統(tǒng)并向社會公布?！锻寥婪ā返诰攀臈l也明確：“未按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查”，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門有權(quán)責(zé)令土地使用權(quán)人改正。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定：“各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利?！蓖瑫r，第六十七條也規(guī)定：“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)加強對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)環(huán)境保護主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府環(huán)境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定?！逼渲?，“行政處罰”包括申誡罰，即聲譽罰。