“雙碳”目標下 碳市場迎來發(fā)展新機

大氣網(wǎng)訊:4月30日，生態(tài)環(huán)境部組織起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱《草案修改稿》），完成了公開征求意見階段。生態(tài)環(huán)境部相關(guān)人士此前曾公開表示，將推動該條例的立法審查進度，爭取今年出臺。

相關(guān)領(lǐng)域立法工作的持續(xù)有效推進，是我國碳市場法治化、規(guī)范化運行不斷完善的重要保障和前提。

以立法工作的推進為表征之一，在實現(xiàn)碳中和、碳達峰的莊嚴目標和深刻變革中，經(jīng)歷了十幾年探索與實踐的我國碳排放權(quán)交易市場，正在迎來新的發(fā)展機遇。

碳市場建設(shè)： 逐步拓展，成效顯著

2008年8月5日，北京環(huán)境交易所（2020年5月更名為北京綠色交易所）和上海環(huán)境能源交易所分別在京滬兩地正式掛牌成立，我國碳市場由此啟動，一路向前。

“經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國碳市場在制度建設(shè)、市場主體培育、市場交易平臺等方面都取得諸多進展， 碳市場作為一種減排工具的作用也開始顯現(xiàn)?！痹诮邮堋吨袊l(fā)展觀察》雜志記者采訪時，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所習(xí)近平生態(tài)文明思想研究室常務(wù)副主任王海芹研究員做出上述表示。

她介紹，碳市場是典型的政策創(chuàng)造型市場，其發(fā)展有賴于制度體系的不斷完善。

2011年10月，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，正式在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7個省市開展碳排放權(quán)交易試點工作，進行了卓有成效的先行先試。

其后， 在7 個試點省市基礎(chǔ)上，全國范圍內(nèi)的碳市場建設(shè)全面鋪開。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部連續(xù)發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，以及配額分配方案和首批重點排放單位名單。2021年1月1日，全國碳市場第一個履約周期正式啟動。

政策文件顯示，在市場主體和規(guī)模方面，目前納入全國碳市場的發(fā)電企業(yè)總計2225家。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，在前期開展碳交易試點的過程中，7個試點省市納入碳市場的企業(yè)類型和數(shù)量則更多。在配額市場方面，截至2020年12月31日， 試點碳市場配額現(xiàn)貨累計成交4.45 億噸二氧化碳當量，成交額104.31 億元。廣東、湖北、深圳累計成交量位列前三位。在自愿減排量（CCER）交易市場方面，截至2020 年12月31日，全國CCER累計成交2.68億噸。其中上海CCER累計成交量持續(xù)領(lǐng)跑，超過1億噸，占比41%；廣東排名第二，占比20%。

在市場交易平臺方面，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳都建立了專門的碳排放權(quán)交易平臺。王海芹認為，這些交易平臺在促進碳市場理論探索、推動碳市場實踐方面發(fā)揮了重要作用。

北京綠色交易所相關(guān)負責(zé)人在接受本刊記者采訪時介紹，作為北京碳交易試點指定交易平臺，該所從2011年起正式承接北京試點碳市場交易職能。自2013年11月28日開市至2020年底，各類碳交易產(chǎn)品累計成交量6801萬噸，成交額19.4億元，在國內(nèi)區(qū)域市場居于前列。

從整體數(shù)據(jù)來看，試點碳市場減排成效初顯，試點碳市場范圍內(nèi)的碳排放總量和強度實現(xiàn)了雙降。與2014年相比，2015年、2016年和2017年，湖北試點碳市場納入重點排放單位碳排放分別下降了3.14%、6.05%和2.59%，完成了控制溫室氣體排放的目標。上海試點碳市場2019年電力熱力行業(yè)、石化化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)碳交易企業(yè)的碳排放量分別下降8.7%、12.6%和14%。王海芹表示，這些數(shù)據(jù)充分體現(xiàn)了碳排放交易體系的市場有效性，作為市場激勵型環(huán)境規(guī)制政策值得進一步推廣。此外，碳排放交易政策通過技術(shù)創(chuàng)新，顯著促進了我國企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

她還談到，與碳市場本身的發(fā)展成效相比，我國部署和推進碳市場的方式更值得關(guān)注。我國碳交易市場的發(fā)展呈現(xiàn)漸進式特征，國家采取了先試點、后推廣，先電力、后考慮其他行業(yè)的分步推進方式。這種方式既堅持了頂層設(shè)計，又充分考慮了推進碳交易市場的長期性和復(fù)雜性，在制度建設(shè)過程中最大努力地降低成本和避免風(fēng)險。

從發(fā)展現(xiàn)狀看，我國碳市場的覆蓋范圍還有待擴大，流動性和交易活躍度也有待增強，在促進企業(yè)碳減排和綠色轉(zhuǎn)型升級方面的作用也有待進一步釋放。

王海芹認為，對于我國碳市場目前存在的問題可從四方面分析。一是碳市場的建立本身比較復(fù)雜。作為政策創(chuàng)造性市場，其本身對于制度的精巧設(shè)計有很高要求，不可能一蹴而就。二是配額稀缺性有待增強。激發(fā)碳交易的重要動力在于配額的稀缺性，如果稀缺性不足， 就難以形成供需雙方有效的交易需求。我國面臨的發(fā)展任務(wù)依然比較繁重，目前對于全國全口徑經(jīng)濟社會體系尚未設(shè)定一個排放量限制， 在這種情況下，碳排放空間稀缺程度不夠。三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐不足。碳交易建立在碳排放精準核算和監(jiān)測基礎(chǔ)上，有賴于高質(zhì)量的碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。然而目前，我國碳排放核算和監(jiān)測的標準還不統(tǒng)一，核算和監(jiān)測體系總體還比較薄弱。四是能力不足。碳市場發(fā)展涉及企業(yè)的低碳發(fā)展能力、政府的監(jiān)管能力、交易平臺的碳金融產(chǎn)品開發(fā)能力等，這些能力的培養(yǎng)和形成都需要在實踐中逐步強化。

碳市場立法： 各方期待，積極建言

《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》未來將以國務(wù)院條例的形式頒布，是規(guī)制碳排放權(quán)交易的最高層級法律。多位專家學(xué)者在接受采訪時認為，條例的出臺將對碳交易行業(yè)健康發(fā)展、碳交易市場健康平穩(wěn)運行起到基礎(chǔ)支撐作用，將有利于進一步完善碳市場體系、擴大碳市場規(guī)模，從而助力“雙碳”目標達成。本刊記者在采訪中亦了解到， 業(yè)內(nèi)對該條例期盼日久。對于《草案修改稿》，機構(gòu)、學(xué)界、企業(yè)等給予了評價和建言。

北京綠色交易所相關(guān)負責(zé)人對本刊記者表示，與2019年的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》相比，此次的《草案修改稿》在立法目標中明確提出要推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，進一步明確了碳市場在實現(xiàn)“雙碳”目標中的價值，在MRV（可監(jiān)測、可報告、可核查）方面的規(guī)定更加細致，交易和信息披露也更加規(guī)范。

4月26日，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱“中國綠發(fā)會”）政研室向生態(tài)環(huán)境部提交了《關(guān)于〈碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修訂稿）〉的修改建議》。

據(jù)介紹，這份建議是中國綠發(fā)會政研室在專門組織召開專題討論會，邀請法律、金融、碳交易試點及企業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域的專家和代表， 共同研究討論碳排放權(quán)交易實踐的問題后所形成，具體16條建議集中于七個方面。一是立法目的突出生態(tài)文明建設(shè)和應(yīng)對氣候變化；二是設(shè)立信息披露與公眾參與專章；三是鼓勵全社會創(chuàng)新減排；四是重視從司法角度保護公共利益；五是厘清全國碳市場和地方試點的關(guān)系； 六是充分保障碳市場的有序建設(shè)和穩(wěn)定運行；七是注意履約責(zé)任的銜接，應(yīng)對國際挑戰(zhàn)。

針對《草案修改稿》，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員譚顯春提出六點建議。一是盡快出臺多項與《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》配套的管理辦法和實施細則。二是進一步落實重點排放單位履約時間，以及相關(guān)操作細則。能夠做到當年履約當年清繳，不跨年履約。三是進一步明確各級生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管責(zé)任。四是關(guān)于配額分配，建議參考國際經(jīng)驗，主管部門可以預(yù)留一定的儲備配額，用于有償分配市場的調(diào)節(jié)和一些國家重大項目的建設(shè)。五是在電力行業(yè)啟動碳交易后，應(yīng)盡快分階段地將其他高耗能行業(yè)納入進來，比如鋼鐵、水泥、電解鋁、化工、石化、造紙、玻璃等行業(yè)，同時還要注意應(yīng)對國際上的碳邊界調(diào)解機制。六是按照循序漸進的原則，明確溫室氣體范圍。

她還提醒，碳金融的發(fā)展高度依賴碳市場發(fā)展的成熟度，到目前為止，國內(nèi)的碳市場仍處于起步階段，碳金融相關(guān)的監(jiān)管制度還需要繼續(xù)完善，所以非常有必要引導(dǎo)金融機構(gòu)正確認識碳金融，穩(wěn)健有序地開發(fā)碳金融產(chǎn)品和工具。在開展碳交易的同時，還要注意防范可能存在的金融風(fēng)險。

中國綠發(fā)會政研室在其提交的建議中也談到，碳排放權(quán)交易企業(yè)、個人等主體都可以進入，這一過程中如果有碳價的大幅度波動，甚至有些市場進行不恰當、不規(guī)整、不規(guī)范的操作，則會引發(fā)一系列金融風(fēng)險，對碳市場的穩(wěn)定運行構(gòu)成極大挑戰(zhàn)，因此建議《草案修改稿》設(shè)立專門篇章對此進行規(guī)定。

碳市場展望：積極穩(wěn)妥推進，實現(xiàn)新的發(fā)展

“雙碳”目標鄭重宣示，我國碳市場建設(shè)亦因此被賦予了新的時代要求。作為落實“雙碳”目標的重要政策工具之一，加快建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場被列入今年的政府工作報告。3月15日召開的中央財經(jīng)委員會第九次會議指出，要完善綠色低碳政策和市場體系，完善能源“雙控”制度，完善有利于綠色低碳發(fā)展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策，加快推進碳排放權(quán)交易，積極發(fā)展綠色金融。今年6月底，全國碳排放權(quán)交易市場將正式啟動運行。

對于進一步發(fā)展我國碳交易市場，切實助力“雙碳”目標的達成，各界亦寄望頗多。

2月26日至27日，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋赴湖北省、上海市調(diào)研碳市場建設(shè)工作時強調(diào)，要把落實習(xí)近平總書記關(guān)于我國新的碳達峰目標與碳中和愿景的重大宣示作為重要政治任務(wù)，從戰(zhàn)略全局認識和把握應(yīng)對氣候變化目標任務(wù)，積極穩(wěn)妥推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。

他強調(diào)，要高度重視全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)的建設(shè)和運行，加強保障，抓好落實，務(wù)求取得實效。一要科學(xué)合理設(shè)計，嚴格評估驗收，確保注冊登記和交易系統(tǒng)功能滿足需求、質(zhì)量安全可靠，保障全國碳市場實現(xiàn)平穩(wěn)運行。二要建立工作機制，提高運行管理水平，明確工作流程，落實人員責(zé)任，強化廉政監(jiān)督，做好系統(tǒng)運維管理。三要加強與聯(lián)建省市溝通協(xié)調(diào)，加快機構(gòu)組建。湖北省和上海市作為注冊登記機構(gòu)和交易機構(gòu)建設(shè)牽頭單位，在機構(gòu)成立前，先行開展試點建設(shè)，分別做好注冊登記結(jié)算和交易管理工作。四要利用自身優(yōu)勢，深入開展研究， 分析交易規(guī)律，探索建立交易監(jiān)管機制和風(fēng)險管理機制，并充分發(fā)揮試點作用，及時總結(jié)好的經(jīng)驗做法，推動在更大范圍內(nèi)實施。

北京綠色交易所相關(guān)負責(zé)人對本刊記者表示，碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)要建立在科學(xué)路徑上， 如何圍繞綠色產(chǎn)權(quán)處置、交易體系建設(shè)等基礎(chǔ)內(nèi)容，構(gòu)建比較完善的碳交易市場，使“雙碳”這一國家戰(zhàn)略部署能夠得到產(chǎn)業(yè)和市場的充分支持，至關(guān)重要。碳交易市場是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要抓手和工具，未來一定要利用好這個工具。

王海芹認為，當前我國碳市場正在進入新一輪快速發(fā)展期，前景和空間較大。她表示，隨著“雙碳”目標的大力推進，碳配額的稀缺性不斷增強，有效的市場需求也將擴大，市場參與主體將不斷增加。同時，在前期一系列試點工作積累了相應(yīng)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，市場主體的學(xué)習(xí)能力也將快速提升。

此外，“雙碳”目標促使全社會對碳減排的關(guān)注空前加大?？梢灶A(yù)判，碳達峰、碳中和等與碳相關(guān)的各類專業(yè)術(shù)語，將會加快走進公眾視野，就像當年P(guān)M2.5快速走進公眾視野一樣。這將為我國低碳發(fā)展以及碳交易等碳減排政策的實施，提供積極的社會輿論環(huán)境。公眾的重視和切身的行動，將成為我國下一階段碳市場建設(shè)和碳交易開展的重要推動力之一。