“無廢城市”建設(shè)背景下危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)者的責(zé)任實(shí)現(xiàn)

固廢網(wǎng)訊:推動(dòng)“無廢城市”建設(shè)是提升生態(tài)文明的重要舉措。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》規(guī)定了其目標(biāo)、原則、主要任務(wù)及保障措施等，并明確將危險(xiǎn)廢物管理列為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

“無廢城市”建設(shè)的動(dòng)力保障：生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

何為“無廢城市”建設(shè)

在我國，“無廢城市”建設(shè)的提出具有明顯的問題導(dǎo)向性，主要針對(duì)因快速城市化導(dǎo)致的愈發(fā)嚴(yán)峻的城市固體廢物污染問題。“無廢”僅有象征意義，并不意味著必須實(shí)現(xiàn)固體廢物零排放或完全利用。其實(shí)際旨在實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全，強(qiáng)調(diào)對(duì)固體廢物的源頭減量、資源化利用和無害化處置，其內(nèi)在要求與清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念相契合。

作為新型城市治理理念，“無廢城市”建設(shè)強(qiáng)調(diào)整體治理觀。在主體方面，既強(qiáng)調(diào)政府的宏觀指導(dǎo)和協(xié)同管理，也強(qiáng)調(diào)發(fā)揮其他各類主體的作用，重視全社會(huì)共同參與；在客體方面，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)覆蓋包括危險(xiǎn)廢物在內(nèi)的不同類型的固體廢物，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)各類固體廢物尤其是危險(xiǎn)廢物的全過程控制。目前，我國“11＋5”個(gè)開展試點(diǎn)工作的城市和地區(qū)正在按計(jì)劃推進(jìn)，但不可否認(rèn)的是，“無廢城市”建設(shè)還需長期的摸索和嘗試。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸與“無廢城市”建設(shè)理念的契合

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度作為清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮生產(chǎn)者作用，要求其承擔(dān)相應(yīng)環(huán)節(jié)的法律義務(wù)，關(guān)注生產(chǎn)后環(huán)節(jié)的責(zé)任。其理念基礎(chǔ)中包含外部性理論和企業(yè)環(huán)境責(zé)任理論?；谕獠坎唤?jīng)濟(jì)性內(nèi)部化要求，生產(chǎn)者為獲得經(jīng)濟(jì)收益而造成的環(huán)境影響應(yīng)當(dāng)重歸于生產(chǎn)者自身負(fù)責(zé)消除或減輕。同時(shí)，作為產(chǎn)生源頭，生產(chǎn)者可以控制固體廢物的產(chǎn)生量、決定其以何種方式被流轉(zhuǎn)和處置，對(duì)固體廢物監(jiān)管影響巨大。因而在“無廢城市”建設(shè)中，擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任是推動(dòng)形成固體廢物生產(chǎn)和處置良性循環(huán)的必然要求，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度完全符合“無廢城市”建設(shè)理念。目前，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度內(nèi)容在我國立法中已有諸多體現(xiàn)并日臻成熟，在實(shí)踐中亦被證明具有重要作用，能夠?yàn)椤盁o廢城市”建設(shè)提供持續(xù)的動(dòng)力保障。

“無廢城市”建設(shè)中的危險(xiǎn)廢物管理

實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物全過程控制和有效監(jiān)管無疑是“無廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。相較于大宗工業(yè)固體廢物、農(nóng)業(yè)廢棄物和生活垃圾等，危險(xiǎn)廢物的定義并不是從來源而是從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)的。危險(xiǎn)廢物特性致使環(huán)境承受較大風(fēng)險(xiǎn)，其產(chǎn)生的環(huán)境污染將造成廣泛且持久的影響，且較易發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件。在“無廢城市”建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)對(duì)危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸和處置等各環(huán)節(jié)進(jìn)行更為嚴(yán)格的規(guī)制，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)者的責(zé)任亦是必然要求。對(duì)危險(xiǎn)廢物全面監(jiān)管進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物安全管控，有利于提升城市的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力，體現(xiàn)了環(huán)境法的預(yù)防原則，也是貫徹生態(tài)文明思想中生態(tài)安全觀的重要體現(xiàn)。

我國危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)者法定責(zé)任述評(píng)

相關(guān)立法概況

我國危險(xiǎn)廢物管理已形成較完整的法規(guī)體系和規(guī)范內(nèi)容，體現(xiàn)出實(shí)踐的迫切需求以及立法機(jī)關(guān)、相關(guān)部門對(duì)該領(lǐng)域的重視。除生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法——《環(huán)境保護(hù)法》外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》專章規(guī)定了危險(xiǎn)廢物監(jiān)管問題。其他相關(guān)法律還包括《放射性污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。法規(guī)及規(guī)章數(shù)量較多，針對(duì)危險(xiǎn)廢物不同環(huán)節(jié)作出配套規(guī)定，主要有《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理辦法》《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》《危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《醫(yī)療廢物管理行政處罰辦法》等。此外，還有相當(dāng)數(shù)量的強(qiáng)制性和推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、名錄、清單以及指南等。同時(shí)，我國也是《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》的締約方。

立法進(jìn)步

近來，危險(xiǎn)廢物相關(guān)立法的修訂較為頻繁，對(duì)于危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定有部分細(xì)化和完善。例如，2020年4月修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》突顯了危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理的嚴(yán)格、全過程和動(dòng)態(tài)監(jiān)管原則，增加了生產(chǎn)者信息責(zé)任等內(nèi)容，其修訂為下位法修改提供了依據(jù)；《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移環(huán)境管理辦法》（即《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》）的修訂重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)包括合規(guī)委托責(zé)任在內(nèi)的移出人相關(guān)責(zé)任；《危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證管理辦法》將危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營活動(dòng)納入危險(xiǎn)廢物綜合許可證范圍；此外，對(duì)《國家危險(xiǎn)廢物名錄》的修訂以針對(duì)性、精確性、連續(xù)性和審慎性為原則。目前該名錄正在第二次征求意見階段，是危險(xiǎn)廢物管理的技術(shù)基礎(chǔ)和關(guān)鍵依據(jù)。

現(xiàn)有問題及完善建議

不可否認(rèn)，上述立法和規(guī)范性文件能夠?yàn)槲ｋU(xiǎn)廢物監(jiān)管工作提供有力支撐。但現(xiàn)有規(guī)定注重強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定仍有欠缺，環(huán)節(jié)規(guī)定不夠全面、責(zé)任內(nèi)容設(shè)計(jì)較為粗疏，且較多規(guī)定可操作性不強(qiáng)、較難落實(shí)。依據(jù)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度要求，進(jìn)一步的完善思路應(yīng)是在相關(guān)立法中補(bǔ)充生產(chǎn)者源頭控制責(zé)任、加重轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)責(zé)任、增加生產(chǎn)者承擔(dān)再利用責(zé)任的鼓勵(lì)規(guī)定，并重點(diǎn)關(guān)注特殊領(lǐng)域的危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)者責(zé)任。此外，為保障“無廢城市”建設(shè)、推動(dòng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在該領(lǐng)域有效落實(shí)，還需發(fā)揮政府的監(jiān)督和保障作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，加強(qiáng)執(zhí)法力度和有效性，并引導(dǎo)公眾參與其中。

細(xì)化以危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)者為責(zé)任主體的立法內(nèi)容

為滿足“無廢城市”建設(shè)對(duì)危險(xiǎn)廢物全面管控的要求，應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度要求再次審視現(xiàn)有立法對(duì)危險(xiǎn)廢物管理的規(guī)定內(nèi)容。

補(bǔ)充生產(chǎn)者源頭責(zé)任

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2019年和2018年中國統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，我國2017年危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為6936.89萬噸，2016年為5347.30萬噸。由此可見，我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生數(shù)量大且呈持續(xù)增長態(tài)勢(shì)，由生產(chǎn)者承擔(dān)源頭控制責(zé)任，是危險(xiǎn)廢物全面管控的迫切要求。在立法中補(bǔ)充生產(chǎn)者強(qiáng)制性源頭責(zé)任，一是需完善定期淘汰落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備制度的程序和要求，二是在其基礎(chǔ)上明確行業(yè)強(qiáng)制末位淘汰制度，三是需要細(xì)化強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核制度內(nèi)容等。以此增加生產(chǎn)者淘汰落后產(chǎn)能的壓力和動(dòng)力，提升工業(yè)綠色發(fā)展水平，從源頭減少危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生總量，為其他危險(xiǎn)廢物監(jiān)管環(huán)節(jié)提供基礎(chǔ)。

轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)的連帶責(zé)任設(shè)計(jì)

危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生后，生產(chǎn)者責(zé)任隨之體現(xiàn)在移出危險(xiǎn)廢物后的轉(zhuǎn)移和處置環(huán)節(jié)。危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移處置的動(dòng)態(tài)特點(diǎn)給監(jiān)管造成了較大困難，實(shí)踐中非法轉(zhuǎn)移傾倒案件也層出不窮。約束生產(chǎn)者能夠減少執(zhí)法成本、提高監(jiān)管效率，在立法中規(guī)定生產(chǎn)者對(duì)轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)的連帶責(zé)任，可以更好地防止生產(chǎn)者通過簽訂合同的方式轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，使生產(chǎn)者在移出危險(xiǎn)廢物時(shí)更多地考慮受托方安全處置危險(xiǎn)廢物的資格和能力。《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移環(huán)境管理辦法》修訂稿第九條規(guī)定了移出人責(zé)任，具體包括移出人的合規(guī)委托責(zé)任、信息責(zé)任和核查責(zé)任，第三十條則明確了移出人應(yīng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受托方承擔(dān)連帶責(zé)任的擔(dān)責(zé)方式。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善的是連帶責(zé)任的適用條件、連帶范圍和免責(zé)情形等規(guī)定，推動(dòng)生產(chǎn)者連帶責(zé)任的落實(shí)。

鼓勵(lì)生產(chǎn)者承擔(dān)利用責(zé)任

鼓勵(lì)生產(chǎn)者最大限度地內(nèi)部消化、轉(zhuǎn)換由其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也符合“無廢城市”建設(shè)的要求，無論從經(jīng)濟(jì)角度還是環(huán)保角度考量都十分有利。較之危險(xiǎn)廢物無害化，再利用往往具有更高技術(shù)難度，需要給予更多的引導(dǎo)和激勵(lì)，以逐步推動(dòng)生產(chǎn)者承擔(dān)資源化利用責(zé)任。如繼續(xù)按批次征評(píng)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)先進(jìn)適用技術(shù)，促進(jìn)危險(xiǎn)廢物處置和資源化利用技術(shù)的推廣。同時(shí)，對(duì)危險(xiǎn)廢物的資源化利用需要明確規(guī)定約束性標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)具體情形確定合理的危險(xiǎn)廢物再利用比率，以及明確規(guī)定危險(xiǎn)廢物再利用產(chǎn)品中相關(guān)元素的含量限制等。

注重特殊危廢生產(chǎn)者責(zé)任

如上所述，危險(xiǎn)廢物的特性迥異，來源也有較大差異，因而不同類別危險(xiǎn)廢物監(jiān)管的方式、要求和目標(biāo)側(cè)重應(yīng)有不同。尤其是在特殊領(lǐng)域，若特殊危險(xiǎn)廢物處置不當(dāng)，或?qū)⒃斐善渌麌?yán)重影響。如醫(yī)療廢物處置不當(dāng)，可能給公眾衛(wèi)生安全造成巨大威脅。因而在醫(yī)療廢物監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)注重完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)的廢物分類責(zé)任，落實(shí)其無害化處置責(zé)任，以防止醫(yī)療廢物傳染性和毒性的傳播。

發(fā)揮政府對(duì)危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)者責(zé)任承擔(dān)的監(jiān)管權(quán)責(zé)

誠然，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度能夠?yàn)椤盁o廢城市”建設(shè)提供動(dòng)力保障。但作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的生產(chǎn)者，其自主承擔(dān)責(zé)任的意愿較弱，需要加強(qiáng)政府的監(jiān)管和約束。

貫徹全過程和協(xié)同監(jiān)管思路

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度關(guān)注產(chǎn)品及產(chǎn)生廢物的全生命周期，政府需要形成完整的監(jiān)管鏈條，貫徹全過程監(jiān)管思路，才能避免產(chǎn)生薄弱環(huán)節(jié)、為不法分子打開缺口。同時(shí)，基于危險(xiǎn)廢物管理難度較高且復(fù)雜，形成協(xié)同監(jiān)管機(jī)制也是必然要求。協(xié)同監(jiān)管需要包含中央與地方政府之間、省級(jí)政府與負(fù)責(zé)實(shí)際制度落實(shí)的市級(jí)政府之間、政府各部門之間以及行政機(jī)關(guān)同司法機(jī)關(guān)之間的分工與合作。協(xié)同理念需體現(xiàn)在危險(xiǎn)廢物監(jiān)管各環(huán)節(jié)，明確主管部門的事權(quán)劃分，是建立危險(xiǎn)廢物協(xié)同監(jiān)管的重要前提，要防止出現(xiàn)互相推諉和監(jiān)管缺失的情況，并保證各自權(quán)力分配和責(zé)任分擔(dān)合理且可行。

增強(qiáng)執(zhí)法有效性

目前，我國固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒和處置事件仍呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。非法轉(zhuǎn)移傾倒等違法行為又通常較為隱蔽，給執(zhí)法增加了難度。重視危險(xiǎn)廢物執(zhí)法，加大執(zhí)法力度、增強(qiáng)執(zhí)法有效性是當(dāng)務(wù)之急。具體而言，一是保證執(zhí)法及時(shí)，最大限度減少如非法轉(zhuǎn)移傾倒等違法處置危險(xiǎn)廢物行為對(duì)環(huán)境的污染；二是重視證據(jù)收集環(huán)節(jié)，尤其是關(guān)鍵證據(jù)的收集，同時(shí)保證收集程序的合法性；三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)能力建設(shè)，由于危險(xiǎn)廢物管理技術(shù)性要求較高，政府需要為其提供技術(shù)、資金和專業(yè)人才支持，并促進(jìn)管理規(guī)范化發(fā)展。

引導(dǎo)公眾參與

“無廢城市”建設(shè)作為城市整體治理理念，需要廣泛的社會(huì)支持和參與。在危險(xiǎn)廢物監(jiān)管領(lǐng)域，同樣需要發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十一條，規(guī)定了相關(guān)主管部門為公眾舉報(bào)提供便利且保證舉報(bào)人安全的義務(wù)，從法律層面為公眾行使對(duì)非法處置危險(xiǎn)廢物行為的舉報(bào)權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了保障。此外，政府也應(yīng)提高公眾環(huán)保意識(shí)，增強(qiáng)其參與的主動(dòng)性和積極性。監(jiān)督對(duì)象不能僅局限于生產(chǎn)者，還需包含政府和其他相關(guān)企業(yè)和個(gè)人。引導(dǎo)公眾參與有利于促進(jìn)形成危險(xiǎn)廢物監(jiān)管的社會(huì)合力，更好地推動(dòng)“無廢城市”建設(shè)。