王磊：土壤污染風險管控和修復的質控薄弱環(huán)節(jié)分析和改進建議探討

環(huán)境修復網訊:中新網5月一條新聞報道，因為開發(fā)的地產項目存在土壤污染，某地一樓盤被當地環(huán)保部門緊急叫停建設和交付。據網上消息，該地塊曾開展了治理修復，并于2018年通過了效果評估。本文就土壤圈的這條熱點新聞，想談談現(xiàn)有土壤污染風險管控和修復工作中的可能存在質控薄弱環(huán)節(jié)和改進建議。

一、相關背景

中新網5月一條新聞報道，因為開發(fā)的地產項目存在土壤污染，某地一樓盤被當地環(huán)保部門緊急叫停建設和交付。據網上消息，該地塊曾開展了治理修復，并于2018年通過了效果評估。本文就土壤圈的這條熱點新聞，想談談現(xiàn)有土壤污染風險管控和修復工作中的可能存在質控薄弱環(huán)節(jié)和改進建議。

根據《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤法》）第三十五條，土壤污染風險管控和修復，包括土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動。

2020年10月，全國人大執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國土壤污染防治法》實施情況的報告指出，現(xiàn)階段存在“存在土壤污染調查、修復過程環(huán)境監(jiān)管不到位問題”，要求“嚴格建設用地準入管理，確?！〉冒残摹保岢觥皩Υ嬖谖廴撅L險的地塊，不一定急于修復、急于使用，不能確保安全就堅決不用，特別是不能作為住宅、公共管理和公共服務用地（以下簡稱‘一住兩公’用地）。”

生態(tài)環(huán)境部分別于2019年1月3日和6月19日發(fā)布了《污染地塊風險管控與土壤修復效果評估技術導則（試行）》（以下簡稱HJ25.5）和《污染地塊地下水修復和風險管控技術導則》(以下簡稱HJ25.6)，對土壤修復和風險管控的效果評估，以及地下水修復和風險管控的效果評估做出了規(guī)定。同年更新了2014年發(fā)布已經實施了5年的《建設用地土壤污染狀況調查技術導則》（以下簡稱HJ25.1）等四個技術規(guī)范。加之先前已經發(fā)布的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》、《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》和《建設用地土壤環(huán)境調查評估技術指南》（以下簡稱《指南》），這些規(guī)范共同構成了建設用地土壤環(huán)境管理技術體系。

從HJ25系列導則制定的目的和基本原則上看，HJ25.1規(guī)定了調查工作流程，HJ25.2規(guī)定了監(jiān)測技術要求，HJ25.3規(guī)定了風險評估工作程序和方法，HJ25.4規(guī)定了修復技術要求，HJ25.5和HJ25.6規(guī)定對修復和風險管控目標的判定。

二、問題描述

（一）風險評估的定位

根據《土壤法》，用途變更為“一住兩公”用地，應當開展土壤污染狀況調查，調查表明污染物含量超過土壤污染風險管控標準的應當進行風險評估，經風險評估認為需要實施風險管控或修復的地塊應納入“名錄”。地塊一旦進入“名錄”，說明地塊存在用地風險，不得直接作為“一住兩公”用地，限制了地塊使用。風險評估難度高、責任重、影響大，因此，《土壤法》將風險評估評審放在了省一級進行。

（二）風險評估的工作要求

根據《土壤法》第三十七條，土壤污染風險評估報告應當主要包括主要污染物狀況、土壤及地下水污染范圍、公眾健康風險或者生態(tài)風險，以及風險管控、修復的目標和基本要求等。其中的“土壤及地下水污染范圍”其實是技術含量最高也最容易遺漏風險（即污染區(qū)域）的環(huán)節(jié)。這里需要強調的是，廣義的污染范圍是指污染物的分布范圍，是客觀的，而修復范圍是污染物濃度超過風險評估確定的“風險控制值”范圍。調查階段只能確定污染范圍，不能確定修復范圍。根據HJ25.1對于不同調查階段的要求，第一階段與第二階段初步采樣分析是確認是否存在污染，第二階段詳細采樣分析是確定污染程度和范圍。根據《土壤法》第五十九條的要求，土壤污染狀況調查報告應當由地方生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門組織評審。

（三）效果評估的定位

根據《土壤法》第六十五條和第六十六條，風險管控、修復活動完成后，由省級生態(tài)環(huán)境部門及時將達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標且可以安全利用的地塊移出建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。因此，效果評估是將地塊移出“名錄”的唯一途徑。

（四）效果評估工作要求

根據《土壤法》第四十二條，效果評估報告應當主要包括是否達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標，是否需要實施后期管理等內容。因此，效果評估是風險評估要求是否得到落實的檢驗。根據HJ25.5，土壤修復及管控效果評估的目的是判斷土壤是否達到修復目標和風險管控是否達到規(guī)定要求。HJ25.5也提出了效果評估的目的是判斷地塊風險是否達到可接受水平，從具體工作范圍（即布點和實際評估對象）上看，主要面對的還是地塊前期確定的修復范圍。其中，更新地塊概念模型可對已知污染物分布進行再判斷，可能涉及到污染范圍的調整。根據HJ25.6，地下水效果評估的范圍也是前期確定修復范圍的上游、內部及下游。兩個導則都提到了效果評估布點應關注修復工程可能造成二次污染的區(qū)域，但二次污染的區(qū)域把握還缺少具體的要求，導則提醒加以關注。

根據《建設用地土壤污染風險管控和修復監(jiān)測技術導則》（以下簡稱HJ25.2），修復工程完成后的環(huán)境監(jiān)測主要工作是考核和評價治理修復后的地塊是否達到風險評估確定的修復目標，監(jiān)測范圍應與地塊治理修復的范圍一致。監(jiān)測指標上，土壤的監(jiān)測項目為土壤污染風險評估確定的需治理修復的各項指標。這里的修復范圍和各項指標均指風險評估確定的范圍和超過風險控制值的項目。

（五）風險評估和效果評估的組織實施

根據《土壤法》，風險評估由土壤污染責任人、土地使用權人負責組織；風險管控效果、修復效果評估由土壤污染責任人組織。歸納起來，風險評估報告和效果評估報告應由省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源等主管部門共同進行評審。土壤污染風險管控和修復活動的實施和責任主體全部是土壤污染責任人或地塊使用權人，執(zhí)行主體是第三方。土壤污染狀況調查報告由地方（市縣級）生態(tài)環(huán)境主管部門組織評審。名錄中的地塊采取的管控措施和編制的修復方案向地方生態(tài)環(huán)境主管部門報告或備案。

嚴格建設用地準入管理，確?！〉冒残摹鸵獙⒃撊搿懊洝钡募皶r納入“名錄”；也要守好“名錄”內地塊，移出“名錄”時技術上應慎重，在后期監(jiān)管上，寧愿再多觀察一下也不要過于自信。

三、問題分析

（一）調查不充分導致的地塊未知風險較大

確認修復后的地塊滿足開發(fā)要求比診斷一個地塊是否存在污染可能還要復雜，責任也更大。由于歷史不清、資料缺失等原因，導致污染識別本身存在較大的不確定性，土壤的異質性和人為擾動等因素也會造成污染物分布難以通過有限的點位進行判斷，客觀上增大了調查結果的不確定。目前，行業(yè)整體認識和技術水平還不高，調查發(fā)現(xiàn)的地塊污染問題往往是不全面的。主要原因在于：一是點位密度有限，HJ25.2要求布點密度不低于1600平方米（每1600平方米至少一個點，下同），《建設用地土壤環(huán)境調查評估技術指南》中要求超標和重點區(qū)布點密度不低于400平方米，客觀上點位密度有限，且執(zhí)行時大多把最低要求作為工作標準；二是邊界劃定要求不夠明確，平面和垂向上分別規(guī)定了最低布點密度和采樣間隔，但是該項工作的目的更多是在確定污染范圍的邊界，既然是邊界確定，均勻布點就存在一定的問題，污染邊界的確定方法和依據也尚未有公論，誤差可能偏大；三是未對污染成因和調查結果的合理性分析有明確要求，HJ25.1中要求分析數據的有效性和充分性，但如何分析和判斷并未明確，執(zhí)行過程中大多只是數據比標和質控數據偏差分析。污染溯源盡管不是必須要求，但若忽略溯源，便可能會導致調查結果過度依賴監(jiān)測數據，存在較大的不確定性。

（二）地塊移出名錄的客觀挑戰(zhàn)與現(xiàn)有導則執(zhí)行之間的矛盾

現(xiàn)有效果評估的關注點大多在于前期確定的“修復范圍”以及修復過程中的“薄弱點”，這與其本身的工作職責來說，范圍似乎小了。效果評估是嚴格建設用地準入管理的最后一道防線，與調查不同，這里面對的都是發(fā)現(xiàn)了污染需要治理修復的地塊，得出的是經治理修復后是否可以移出“名錄”的結論。當前形勢下，效果評估的關注范圍如果只關注前期調查發(fā)現(xiàn)的污染范圍，則有可能對地塊的安全利用遺留隱患。根據HJ25.5，效果評估應當綜合評估地塊是否到達規(guī)定要求和風險水平，評估的是整個地塊，而不是前期確定的修復區(qū)。

（三）從污染調查和效果評估布點密度上比較二者的權重差異

HJ25.5中，基坑底布點密度為不低于400平方米（一個樣，下同），與《指南》中涉嫌污染區(qū)域的布點密度一致。某地方導則已經將此密度提升為100至200平方米。HJ25.5要求基坑側壁按周長不少于每40米一個樣品，垂向上不超過3米一個樣品。以上要求不可謂不嚴格，但換個角度想，如果調查對污染范圍把握的很清楚，基坑清理只要對確定的修復范圍進行測量上的就可以了，不需要這樣詳細的布點。倘若考慮到擔心前期調查不充分，因此對發(fā)現(xiàn)的污染范圍加大布點密度加以驗證，那么按此邏輯，是否也應當核實一下前期調查存在較大不確定的非污染區(qū)區(qū)域。但這樣明顯又超過了“效果評估”的角色定位。

現(xiàn)有效果評估將大量的取樣放在了基坑底和側壁上，布點密度明顯大于調查階段的要求。舉例來說，調查時表層某點一個樣品超標形成的400平方米（20×20米）深度為1米的基坑，根據HJ25.5的要求，在效果評估時可能需要用8個點來檢驗基坑清理的成效，調查和效果評估的樣品比例達到了1:8。而用前述某地方導則的要求計算，一個100平方米（10×10）深度為1米的基坑效果評估時就需要采8個樣品，400平方米時，調查和效果評估的樣品比例達到1:9，500平方米可能達到1：10。

（四）調查與效果評估如何進一步平衡和協(xié)調

從上述點位密度的比較結果來看，相對于調查階段，效果評估對于前期發(fā)現(xiàn)的污染區(qū)域清理十分重視。一位專家曾說，調查不充分導致的污染范圍不準確，不但可能導致不需要治理的土被過度修復，也提高了遺漏污染概率。從控制風險方面，遺漏一個污染區(qū)塊和清理不干凈導致的少量殘留相比，明顯前者的風險更大。從工作難度方面，與調查中的高難度、不確定性和主觀重視不夠相比，現(xiàn)有效果評估更像是一場開卷考試，考試范圍、考試題目完全已知，甚至沒有能夠威懾的未知題。制度設計上，效果評估的自身局限性在于主要面對的是風險評估確定的問題。因此，如何在制度設計上，給予效果評估階段對前期工作的問題自糾和補救機會，提高重點地塊調查的技術要求，降低調查的不確定性，這似乎是當前更需要引起重視的。畢竟，控制建設用地準入風險這個責任大于天，是工作的底線。

（五）調查和效果評估在測試項目上的差別與潛在風險

根據HJ25.5，效果評估的測試項目為修復范圍對應的目標污染物，目標污染物的定義主要是濃度超過修復目標的污染物。根據HJ25.2，效果評估的監(jiān)測項目主要為風險評估確定的需治理修復的各項指標，兩者本質上沒有差別。這方面的潛在風險在初步調查和詳細調查階段也容易被忽視，HJ25.1中要求詳細調查的樣品測試項目以初步調查確定的地塊關注污染物為主。HJ25.2也認為詳細調查的測試項目應為初步調查確定的污染物。因此，實際執(zhí)行過程中很容易出現(xiàn)一個問題，就是檢出但不超標的指標會在詳細調查被過濾掉，風險評估也不會再關注，自然也沒有理由要求效果評估再去評價，否則評價標準又如何確定。

導則和管理上的邏輯都沒有問題，我想說的風險主要源于現(xiàn)階段的執(zhí)行能力與理想情況存在偏差。如果測試結果真的能反應地塊的實際污染水平，這一套邏輯完全沒有問題，但問題在于現(xiàn)階段難以調查準、測準，布點位置、取樣方式、取樣方法、前處理和測試過程等環(huán)節(jié)的客觀難度和不規(guī)范，都會導致調查獲取的檢測數值低于真實的污染情況。因此，以篩選值“過濾”掉檢出值在目前這個階段存在風險。根據《建設用地土壤環(huán)境調查評估技術指南》，“初步調查無法確定是否超過國家或地方有關建設用地土壤污染風險管控標準（篩選值）的，則應當補充調查，收集信息，進一步進行判別?！弊⒁膺@里的“不能確定”很值得關注，超過篩選值就是超過了，不叫不能確定，只有沒有超過篩選值，但是懷疑地塊可能超過的，這才叫不確定。顯然，執(zhí)行時這種情況容易被忽視。此外，《地下水污染健康風險評估工作指南》2019年修訂后的版本與2014年的一大差別是，地下水不飲用時，啟動風險評估的條件為超過地下水四類標準。這在邏輯上當然也沒有問題，不飲用沒必要要求過嚴。問題還是在于現(xiàn)在階段的地下水檢測很難測準。這種情況下，降低風險的唯一辦法就是關注的面更大一些，檢出多重視，沒檢出也別輕易排除。GB36600的基本項目設置是防止遺漏高毒性的常見污染物，而識別的地塊特征污染物和檢出污染物（不包括正常含量水平的背景元素）自始至終都應當關注。

四、解決建議

（一）結合地塊用地歷史，謹慎選擇調查階段。有些重點行業(yè)的地塊做了初步調查，要么發(fā)現(xiàn)了污染問題但說不清楚污染范圍和污染程度，要么沒發(fā)現(xiàn)污染，終止調查程序存在較大的隱患。建議對待重點行業(yè)地塊可直接按照詳細調查的要求和標準，縮短走調查程序的時間，降低調查結果的不確定性?！墩憬￡P于加強工業(yè)企業(yè)污染場地開發(fā)利用監(jiān)督管理的通知》（浙環(huán)發(fā)〔2013〕28號）中曾明確：“若場地受污染可能性較大的，屬于關停搬遷的重污染企業(yè)原址用地，或曾用作重污染企業(yè)生產且擬開發(fā)利用的場地，可直接進行詳細調查?！?/p>

（二）詳細調查更加關注污染物分布范圍的合理性和污染成因分析。調查質控不是數據平行性質控，調查質控也不是看誰的表述更規(guī)范，調查質控的是調查結果可不可信。因此，調查結果應向成因分析的方面去努力，為什么污染會發(fā)生？污染源頭在哪里？為什么污染物的分布是這樣的，是否符合地塊和污染理化性質的特點？等等。數據質控與其關注平行性，不如回到合理性分析上來，利用合理性和污染成因分析加強調查數據的質量控制。執(zhí)行過程中，在風險評估評審和修復方案制定階段，組織評審部門和市級部門應更加關注修復范圍的科學性、合理性。存疑時及時要求地塊使用權人或組織第三方采樣驗證，避免把更多問題累積到效果評估階段。

（三）詳細調查和效果評估的測試項目應趨于保守?！督ㄔO用地土壤環(huán)境調查評估技術指南》要求，初步調查的“測試項目原則上應當根據保守原則確定，地塊內可能存在的污染物及其在環(huán)境中轉化或降解的產物均應當考慮納入檢測范疇。”詳細調查和初步調查之間，初步調查檢出（重金屬等背景元素除外，下同）的和地塊識別的特征污染物，均應納入詳細調查的測試項目。效果評估應關注前期檢出的特征污染物指標和非背景指標。地下水中有機污染物指標建議關注檢出指標，非操作失誤檢出的非背景指標均應引起關注。

（四）效果評估階段鼓勵發(fā)現(xiàn)前期工作問題并及時申請修訂風評結論。施工單位和效果評估單位可結合地塊前期調查情況、用地歷史、地質水文條件、污染物特點，對存疑區(qū)域主動布點驗證，發(fā)現(xiàn)問題及時申請調整風險評估結論。修復后期，結合修復過程的潛在影響更新地塊概念模型，著眼于地塊內的污染物分布，合理設置效果評估的監(jiān)測點位。發(fā)現(xiàn)一般的污染遺漏等問題可及時向組織風險評估的部門報告，申請調整風險評估結論。當發(fā)現(xiàn)前期調查與地塊客觀污染存在較大偏差時，可建議對治理修復后的地塊重新開展調查。重新調查結果作為效果評估的工作內容接受評審，并作為地塊移出“名錄”的重要參考。