垃圾治理的政府與社會分工

固廢網(wǎng)訊:政府和公眾應如同人的雙眼，做最好的彼此，光明互映，影像成輝，朝著同一個方向，和諧與共?，F(xiàn)代社會是個高度自我、利益高度分化的社會，也是個呼喚社會自治、政府與社會良性互動的社會，——這是垃圾妥善治理的基礎，也是垃圾治理的愿景。為達至社會自治、政府與社會良性互動，首先要明確政府與社會的分工協(xié)作關系。

1.政府與社會相關方之間的關系

政府與社會及社會各利益相關方兩兩相關，如下圖所示。

商品生產(chǎn)者向垃圾產(chǎn)生者轉(zhuǎn)移并回收產(chǎn)品廢棄物，向垃圾處理者排放產(chǎn)業(yè)垃圾并購買再生資源，向政府索要節(jié)能減排政策并監(jiān)督政府行政。

垃圾產(chǎn)生者向垃圾處理者排放垃圾并購買垃圾處理服務和再生資源，向商品生產(chǎn)者反饋產(chǎn)品相關信息，向政府索要垃圾排放權(quán)并監(jiān)督政府行政。

垃圾處理者向商品生產(chǎn)者和垃圾產(chǎn)生者提供垃圾處理產(chǎn)品，包括物質(zhì)資源、能量資源、環(huán)境容量、宣傳教育等實物性和服務性產(chǎn)品，向政府索要垃圾處理權(quán)和處理政策并監(jiān)督政府行政。

政府制定相關法制、政策、規(guī)劃和方案，鼓勵社會各利益相關方積極參與，并與社會各方結(jié)成垃圾治理伙伴關系，采購與分配垃圾處理的服務性產(chǎn)品，引導、指導、監(jiān)督垃圾治理秩序，保障垃圾產(chǎn)生者的排放權(quán)和垃圾處理者的處理權(quán)，確保垃圾治理的有序、和諧、高效和公平。

垃圾治理的相關方身份交集、兩兩關系緊密，其分工與作用的界限具有一定的模糊性，需要各方協(xié)作協(xié)同，尤其在垃圾治理服務的供給（生產(chǎn)）、享受（消費）與采購、分配相分離時（如目前的生活垃圾治理服務），更需要相關方協(xié)商協(xié)調(diào)與通力合作，——這是垃圾治理的一大特征。

2.垃圾治理（處理）的組織形式

依據(jù)政府、社會、市場之間的關系，垃圾治理（處理）的組織形式可分為市場型、市場導向型和政府購買與分配服務型3種，如下圖所示。

市場型垃圾治理（a）完全由市場配置資源，垃圾產(chǎn)生者與處理者直接進行市場交易，政府只需做好行業(yè)管理、監(jiān)督和服務。高市場附加值垃圾的處理宜采用市場型組織形式。

政府購買與分配服務型垃圾治理（c）是一種政府強管制的組織形式。垃圾處理者與垃圾產(chǎn)生者不直接交易，彼此分離，只通過政府發(fā)生間接關系。政府向垃圾處理者購買垃圾處理服務產(chǎn)品，再將其分配給垃圾產(chǎn)生者；政府向垃圾處理者支付垃圾處理費，并向垃圾產(chǎn)生者收繳垃圾排放費。公益性強且市場化能力弱的垃圾處理，如生活垃圾填埋處置，可采用政府購買與分配服務型組織形式。這種組織形式易出現(xiàn)政府失靈與市場失靈，應盡量少用。

大部分低市場附加值垃圾的處理宜采用市場導向型或政府引導型的組織形式（b）。垃圾產(chǎn)生者與處理者遵循市場導向，直接交易；垃圾產(chǎn)生者直接向處理者支付垃圾處理費；政府在尊重市場規(guī)律的前提下對垃圾治理活動加以引導和通過經(jīng)濟手段間接管制，如視具體情況給予垃圾處理者或產(chǎn)生者適度補貼。

市場導向型（b）和政府購買與分配服務型的最大區(qū)別在于政府的位置。在市場導向型里，政府“靠邊站”，只起到引導與規(guī)范作用，讓垃圾產(chǎn)生者與處理者面對面，市場起著主導作用，即使政府管制也必須尊重市場規(guī)律。在政府購買與分配服務型里，政府占據(jù)“中間樞紐”位置，拆散垃圾產(chǎn)生者與處理者，分別掌控產(chǎn)生者與處理者的活動。

垃圾治理的一項艱巨任務就是讓政府正位，將政府購買與分配服務型改造成市場導向型和市場型，由政府大包大攬改變?yōu)檎龑?。市場能有效解決的堅決采用市場型，市場不能獨立解決的采用市場導向型，只有市場失效的才采用政府購買與分配服務型。

垃圾治理的組織形式是政府與社會之間的運行關系，主體是政府與社會（由垃圾產(chǎn)生者和垃圾處理者組成），市場是聯(lián)系工具或治理工具。市場抓住了人類追求“利益”的天性，成為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的一大工具，被冠以“看不見的手”稱號，政府與社會必須善用“市場”這一工具。

3.政府與社會分工

（1）分工原則

首先，根據(jù)權(quán)屬管理原則，“誰擁有，誰管理，誰負責”，確認管理責任主體。對于已排放的垃圾，已成為“公共資源”，政府是其管理的責任主體，負有妥善處理的責任。垃圾一經(jīng)排放便成為公共資源，政府就有責任為其找到消納出路。

對于未排放的垃圾，屬于排放者的私人物品，垃圾產(chǎn)生者是其管理的責任主體，應遵守“產(chǎn)生者負責”原則、“受益者補償”原則和“生產(chǎn)者責任延伸制度”，負有按社會約定并經(jīng)政府頒布的規(guī)定進行源頭減量、分類儲存、回收、排放與付費的責任，包括商品生產(chǎn)者負有落實生產(chǎn)者責任延伸制度、減小資源消耗和垃圾產(chǎn)量、回收利用產(chǎn)品廢棄物的責任。

其次，根據(jù)產(chǎn)權(quán)、權(quán)屬、公益性、市場化指數(shù)、收益潛力等眾多因素，確認政府與社會，及社會各相關方在垃圾治理的具體項目的分工與責任。

（2）具體分工

依據(jù)上述分工原則，可給出政府與社會在垃圾治理項目的分工及其主要職責，見下分工表。組織者承擔項目管理責任，參與者承擔作業(yè)管理責任及項目管理連帶責任。

表政府與社會在垃圾治理項目的分工表

政府主要承擔垃圾處理產(chǎn)業(yè)支撐體系、排放權(quán)/處理權(quán)交易體系、服務型產(chǎn)品分配和應急管理等項目的管理責任。這些項目政策性強、惠及面廣、對產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響深遠、產(chǎn)權(quán)難界定、公益性強而市場化指數(shù)低，需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)用公共資源，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)節(jié)或調(diào)控作用，以引導、指導、監(jiān)督、維持垃圾治理秩序。對于一些公益性較強的垃圾處理環(huán)節(jié)，如有害垃圾的收運與處理、應急性填埋場等，政府應起到主導作用，甚至以伙伴身份，直接與社會一起參與這些處理環(huán)節(jié)的作業(yè)。

需要指出的是，政府是這些項目的組織者、管理者，但不一定是（唯一的）作業(yè)者和作業(yè)管理者。政府可通過購買服務方式，將社會能承接的具體業(yè)務委托給社會，讓社會承擔作業(yè)主體，如將技術(shù)監(jiān)督監(jiān)測、技術(shù)服務、宣傳教育、垃圾處理作業(yè)等任務委托給社會。此時，政府即使不直接參與作業(yè)，依然是服務供給的責任者，其提供公共服務的責任并不因委托社會生產(chǎn)而有任何減少，政府始終是最后的責任主體。

社會是垃圾治理的主要作業(yè)主體（實施者）和作業(yè)管理主體，承擔源頭需求側(cè)管理、垃圾收集、儲存、運輸、再生資源回收利用、生物轉(zhuǎn)換、熱轉(zhuǎn)換和填埋處置等處理作業(yè)及其組織管理，并參與監(jiān)督監(jiān)測、技術(shù)服務、宣傳教育服務和法制體系建設。

企業(yè)是垃圾處理的基本單位，垃圾處理要按企業(yè)模式組織與運作（企業(yè)化），有用垃圾回收利用如此，無用垃圾填埋作業(yè)如此，排放權(quán)/處理權(quán)交易中心如此，即使源頭分散作業(yè)也最好以虛擬處理廠的組織形式進行企業(yè)化管理。

社區(qū)組織作為社區(qū)利益的代表者，在垃圾治理中起著關鍵作用。任何環(huán)節(jié)社區(qū)組織都是參與者，在源頭需求側(cè)管理環(huán)節(jié)，只有能夠體現(xiàn)民意的社區(qū)組織才能發(fā)動與組織公眾投入到源頭作業(yè)中來，積極開展源頭減量與排放控制活動；即使在具有一定利潤的中處理環(huán)節(jié)，因社區(qū)組織掌握垃圾來源，不僅可以采取入股方式加入垃圾處理企業(yè)，甚至還可以獨立建設與營運垃圾處理設施。

社區(qū)組織應發(fā)揮政府、社區(qū)和企業(yè)財團三者間的紐帶作用，在垃圾處理產(chǎn)業(yè)中扮演好組織者角色；如果扮演得好，實現(xiàn)垃圾治理的社區(qū)自治，政府將只需要面對社區(qū)組織，無需面對眾多企業(yè)、家庭和個人，有利于理順管理關系，提高政府行為的效率，這是構(gòu)建垃圾處理產(chǎn)業(yè)體系的追求目標之一。

值得強調(diào)的是，垃圾排放費是垃圾產(chǎn)生者繳納的旨在維持垃圾收集、儲存、運輸、物質(zhì)利用、能量利用和填埋處置等活動的費用，其收支管理涉及到垃圾處理者，之所以列為源頭需求側(cè)的職能，是因為垃圾處理者也是垃圾產(chǎn)生者（分工表中把垃圾處理者列進源頭需求側(cè)也是基于這點）。

4.集體選擇

無論垃圾治理行業(yè)如何明確政府與社會的分工協(xié)作關系，也無論法制如何清晰地給出公權(quán)力授權(quán)和私利的禁止清單，總會有一些公眾參與、政府決策的灰色地帶需要具體處理，此時，有必要強調(diào)“集體選擇”原則。

“集體選擇”既是活動過程，也是活動結(jié)果。作為活動過程，集體選擇是指將個人訴求交付所在的集體，由集體依據(jù)一定的規(guī)則（一致同意、多數(shù)同意或否決，等），按程序予以協(xié)商并作出選擇的過程；作為活動結(jié)果是指集體最后給出的決議。

公眾參與須以集體選擇形式對關乎自身利益的公共事務形成集體選擇，再通過所在集體向政府表達并監(jiān)督集體選擇的落實，不得以私利綁架集體選擇。

政府要尊重社會的集體選擇，以集體選擇形式做出滿足大多數(shù)公眾利益的決策，實現(xiàn)公眾利益，同時照顧少數(shù)人利益；

任何以個人意志取代集體選擇的后果必然會導致政府、社會或集體采取斷然措施，實施保障大多數(shù)公眾利益的決策決定。

當且僅當公眾參與形成集體選擇和政府既集體決策又尊重社會的集體選擇，而且，集體選擇成為垃圾治理的保障基礎時，政府決策和公眾參與才能轉(zhuǎn)化成利益一致、決策正確和執(zhí)行高效的社會行動，這就是政府與公眾的良性互動。

垃圾治理需要政府引導，廣泛吸收各利益相關方參與，強化政府與社會及社會各利益相關方之間的互相依賴性和互動性，需要政府與社會共治，共同維護與完善垃圾治理的市場機制，成為市場這張“臉”上的兩只眼睛。重點有三：一是要求社會自我管理、自主自治，二是要求政府與社會成為伙伴關系，三是要求法治化。只有社會具有強烈的社會意識，只有政府與社會共治，只有法治化，垃圾治理才有保障。

原標題:垃圾治理的政府與社會分工