簡(jiǎn)析垃圾分類視角下的危險(xiǎn)廢物處置問(wèn)題

固廢網(wǎng)訊:隨著《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》以及九部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類工作的通知》（建城〔2019〕56號(hào)）先后落地，我國(guó)生活垃圾強(qiáng)制分類制度走過(guò)了從46個(gè)重點(diǎn)城市試點(diǎn)過(guò)渡到在地級(jí)以上城市全面鋪開(kāi)的兩個(gè)階段，雖然新冠疫情的爆發(fā)對(duì)各地在推行生活垃圾強(qiáng)制分類存在一定的影響，但隨著疫情的減輕和消退，生活垃圾強(qiáng)制分類的推行速度也將重新回到快車道上來(lái)。伴隨著生活垃圾強(qiáng)制分類的推廣，有害垃圾被作為一個(gè)強(qiáng)制分類的重點(diǎn)類別，這種專門分類、分別處置的模式無(wú)疑對(duì)防止有害垃圾的次生污染起到了良好的作用，但是關(guān)于有害垃圾的貯存、運(yùn)輸?shù)仁乱藚s成為環(huán)衛(wèi)企業(yè)面臨的嶄新問(wèn)題，本文主要就環(huán)衛(wèi)企業(yè)在生活垃圾強(qiáng)制分類視角下面臨的危險(xiǎn)廢物處置問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。

一、 有害垃圾和危險(xiǎn)廢物的概念辨析

鑒于我國(guó)的生活垃圾分類制度是將有害垃圾作為單獨(dú)一類進(jìn)行分類收集，這里就需要明晰一個(gè)概念，也就是有害垃圾和危險(xiǎn)廢物的關(guān)系，因?yàn)橹挥性谟泻鴮儆谖ｋU(xiǎn)廢物的情況下，才需要按照危險(xiǎn)廢物收集、貯存、運(yùn)輸和處置。

在《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄（2016）》附錄《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》中對(duì)于家庭源危險(xiǎn)廢物的范圍進(jìn)行了界定，即：家庭源危險(xiǎn)廢物是指家庭日常生活中產(chǎn)生的廢藥品及其包裝物、廢殺蟲(chóng)劑和消毒劑及其包裝物、廢油漆和溶劑及其包裝物、廢礦物油及其包裝物、廢膠片及廢像紙、廢熒光燈管、廢溫度計(jì)、廢血壓計(jì)、廢鎳鎘電池和氧化汞電池以及電子類危險(xiǎn)廢物等危險(xiǎn)廢物。2020年11月5日，生態(tài)環(huán)境部審議通過(guò)了最新修訂的《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》（下稱：新名錄），新名錄的《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》在前述界定的基礎(chǔ)上，將廢鉛蓄電池明確列入了家庭源危險(xiǎn)廢物的范圍。

而根據(jù)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》對(duì)于有害垃圾的釋義，有害垃圾是指生活垃圾中的有毒有害物質(zhì)，主要包括：廢電池（鎘鎳電池、氧化汞電池、鉛蓄電池等），廢熒光燈管（日光燈管、節(jié)能燈等），廢溫度計(jì)，廢血壓計(jì)，廢藥品及其包裝物，廢油漆、溶劑及其包裝物，廢殺蟲(chóng)劑、消毒劑及其包裝物，廢膠片及廢相紙等。

根據(jù)新名錄與《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》分別對(duì)家庭源危險(xiǎn)廢物及有害垃圾的界定，可以明顯看出，有害垃圾的范圍與家庭源危險(xiǎn)廢物的范圍實(shí)質(zhì)上基本是重合的，這也就意味著，我們分類投放的有害垃圾可以歸類為家庭源危險(xiǎn)廢物的，也是需要根據(jù)新名錄的要求進(jìn)行管理的。

為免歧義，本文中后續(xù)出現(xiàn)的“家庭源危險(xiǎn)廢物”和“有害垃圾”具有相同含義。

二、 家庭源危險(xiǎn)廢物的特殊管理制度安排

雖然家庭源危險(xiǎn)廢物屬于危險(xiǎn)廢物的一種，但是在生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施前，這些危險(xiǎn)廢物摻雜在其他垃圾中一起傾倒，環(huán)衛(wèi)企業(yè)在后續(xù)的運(yùn)輸、處置過(guò)程中也不會(huì)再進(jìn)行二次細(xì)分，最終這些危險(xiǎn)廢物都和生活垃圾被一同焚燒或填埋處置。雖然這種混同處置導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生次生危害的風(fēng)險(xiǎn)，但是在生活垃圾未分類收集的情況下，這種處置并不違規(guī)，因?yàn)楦鶕?jù)新名錄的附錄《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》的規(guī)定，在未分類收集的情況下，家庭源危險(xiǎn)廢物在收集、運(yùn)輸、處置等全過(guò)程不按照危險(xiǎn)廢物進(jìn)行管理。這一規(guī)定既是對(duì)社會(huì)生活實(shí)踐的尊重，其實(shí)也是無(wú)奈之舉，在前端亂投亂放的情況下，想要通過(guò)中后端二次分揀進(jìn)行分類，不僅成本巨大，而且也很難取得好的效果。

但在生活垃圾強(qiáng)制分類制度施行后，有害垃圾被作為單獨(dú)一類垃圾進(jìn)行分類投放、分類運(yùn)輸、分類處置，根據(jù)新名錄的附錄《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》的規(guī)定，對(duì)于分類收集的家庭源危險(xiǎn)廢物，僅在收集環(huán)節(jié)不按照危險(xiǎn)廢物進(jìn)行管理，對(duì)于后續(xù)的貯存、運(yùn)輸和處置環(huán)節(jié)則不再豁免，均需按照危險(xiǎn)廢物的各項(xiàng)制度進(jìn)行管理。

這一變更，對(duì)于居民而言，除了做好分類投放以外，基本沒(méi)有什么其他影響，但是對(duì)于負(fù)責(zé)從事垃圾清掃、收集、運(yùn)輸?shù)沫h(huán)衛(wèi)企業(yè)而言，則無(wú)疑在有害垃圾的貯存、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)增加了新的工作內(nèi)容，同時(shí)也對(duì)企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營(yíng)提出了新的挑戰(zhàn)。

三、有害垃圾的貯存、運(yùn)輸?shù)闹饕Ｊ?/strong>

在環(huán)衛(wèi)企業(yè)通常缺乏危險(xiǎn)廢物貯存、運(yùn)輸?shù)冉?jīng)驗(yàn)和能力的情況下，如何在生活垃圾強(qiáng)制分類的情況下避免因此帶來(lái)的新的環(huán)保合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，是政府和環(huán)衛(wèi)企業(yè)不得不考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。根據(jù)中央及各地的現(xiàn)有制度和具體實(shí)踐，現(xiàn)有的處理模式主要有兩種，即由企業(yè)負(fù)責(zé)的模式和政府負(fù)責(zé)的模式。

1.企業(yè)負(fù)責(zé)的模式：

在這一模式下，環(huán)衛(wèi)企業(yè)作為有害垃圾分類、收集、貯存、運(yùn)輸?shù)攘鞒痰呢?zé)任主體，政府通過(guò)服務(wù)采購(gòu)的方式將從分類到處置的全鏈條進(jìn)行委托外包，由企業(yè)負(fù)責(zé)解決。根據(jù)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》的規(guī)定，方案制定者就是希望通過(guò)“鼓勵(lì)骨干環(huán)保企業(yè)全過(guò)程統(tǒng)籌實(shí)施垃圾分類、收集、運(yùn)輸和處置”的方式進(jìn)行解決，在實(shí)踐操作中，這種希望由一家企業(yè)統(tǒng)籌解決的模式其實(shí)無(wú)法落地。即便是企業(yè)負(fù)責(zé)的模式，也還是環(huán)衛(wèi)企業(yè)負(fù)責(zé)有害垃圾的分類、收集、貯存、運(yùn)輸，具有危險(xiǎn)廢物處置能力的企業(yè)負(fù)責(zé)后端的處置。在企業(yè)負(fù)責(zé)的模式下，環(huán)衛(wèi)企業(yè)面臨的兩個(gè)主要問(wèn)題是對(duì)有害垃圾的貯存和運(yùn)輸。

（1）有害垃圾的貯存問(wèn)題：之所以要關(guān)注有害垃圾的臨時(shí)貯存問(wèn)題，是因?yàn)樵诶鴱?qiáng)制分類全面鋪開(kāi)以后，很多地區(qū)每天產(chǎn)生的有害垃圾數(shù)量并不大，如果堅(jiān)持每日清運(yùn)，則將極大的增加環(huán)衛(wèi)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，不如在分類收集完成后進(jìn)行臨時(shí)貯存，待有害垃圾達(dá)到一定數(shù)量后，一并委托具有危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行清運(yùn)。但因?yàn)橛泻鴮儆谖ｋU(xiǎn)廢物，而危險(xiǎn)廢物的貯存設(shè)施建設(shè)需要滿足《危險(xiǎn)廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18597-2001）等相關(guān)規(guī)范性文件的要求，如果由環(huán)衛(wèi)企業(yè)自行建設(shè)有害垃圾貯存設(shè)施的，不僅會(huì)極大的增加環(huán)衛(wèi)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，而且由于很多地區(qū)是通過(guò)政府采購(gòu)方式短期采購(gòu)環(huán)衛(wèi)服務(wù)，如果建設(shè)貯存設(shè)施的環(huán)衛(wèi)企業(yè)未能在后續(xù)采購(gòu)中中標(biāo)的，則在貯存設(shè)施的后續(xù)移交過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生糾紛。

（2）有害垃圾的運(yùn)輸問(wèn)題：根據(jù)新名錄的附錄《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》的規(guī)定，在家庭源危險(xiǎn)廢物進(jìn)行分類收集的情況下，危險(xiǎn)廢物的運(yùn)輸必須由具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)完成，實(shí)踐中委托運(yùn)輸（含環(huán)衛(wèi)企業(yè)自行委托和后端的危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)委托）無(wú)疑是更經(jīng)濟(jì)的方式，畢竟環(huán)衛(wèi)企業(yè)為了數(shù)量有限的有害垃圾單獨(dú)申請(qǐng)危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸資質(zhì)是極不劃算的。

2.政府負(fù)責(zé)的模式：

在這一模式下，環(huán)衛(wèi)企業(yè)僅需要負(fù)責(zé)前端的有害垃圾分類和收集，政府提供的臨時(shí)性的貯存設(shè)施并負(fù)責(zé)后續(xù)的運(yùn)輸和委托處置事宜。例如根據(jù)《南京市生活垃圾分類管理辦法》的規(guī)定，“有害垃圾按照危險(xiǎn)廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)輸至環(huán)境保護(hù)行政主管部門指定的貯存點(diǎn)”。在環(huán)衛(wèi)企業(yè)按照規(guī)定將分類收集的有害垃圾運(yùn)送至政府指定的貯存地點(diǎn)，就已經(jīng)完成了自己在有害垃圾分類中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，后端的貯存、運(yùn)輸和委托處置均屬于政府責(zé)任。這種模式現(xiàn)在的優(yōu)勢(shì)在于，可以有效減輕環(huán)衛(wèi)企業(yè)在危險(xiǎn)廢物管理領(lǐng)域的合規(guī)性壓力，有利于政府方對(duì)有害垃圾的合規(guī)性處置進(jìn)行集中管控，避免在垃圾強(qiáng)制分類制度推行初期出現(xiàn)因有害垃圾的違規(guī)處置產(chǎn)生重大的環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)影響。但是隨著后續(xù)垃圾分類制度的成熟，環(huán)衛(wèi)企業(yè)在危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域管理經(jīng)驗(yàn)的積累，采用政府負(fù)責(zé)模式的地區(qū)也存在將此項(xiàng)的管理責(zé)任交給環(huán)衛(wèi)企業(yè)的可能。

3. 企業(yè)負(fù)責(zé)與政府負(fù)責(zé)模式比較

筆者認(rèn)為，兩種模式本質(zhì)上其實(shí)并無(wú)優(yōu)劣之分，但是對(duì)于剛開(kāi)始推行生活垃圾強(qiáng)制分類的地區(qū)，尤其是缺乏危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)的地區(qū)，選擇政府負(fù)責(zé)模式可以更好的保障生活垃圾分類制度的順利推進(jìn)。而且筆者認(rèn)為，無(wú)論是選擇何種模式，政府方均應(yīng)在如下兩個(gè)方面對(duì)企業(yè)予以必要協(xié)助，其一，政府方應(yīng)當(dāng)為環(huán)衛(wèi)企業(yè)提供有害垃圾的貯存設(shè)施，而不應(yīng)讓環(huán)衛(wèi)企業(yè)自行建設(shè)，這樣可以保證后期環(huán)衛(wèi)企業(yè)變更時(shí)的順利過(guò)渡，而不會(huì)不因產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題發(fā)生糾紛，也不給后續(xù)中標(biāo)的環(huán)衛(wèi)企業(yè)遺留歷史問(wèn)題；其二，政府方應(yīng)協(xié)助環(huán)衛(wèi)企業(yè)確定后端的危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)，因?yàn)橛泻募皶r(shí)有效的處置有賴于一個(gè)穩(wěn)定合作的危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)，而在確定危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)的方面，政府方的地位和議價(jià)能力無(wú)疑明顯強(qiáng)于環(huán)衛(wèi)企業(yè)，尤其是對(duì)于本身沒(méi)有危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)的地區(qū)，這種政府協(xié)助行為更為必要。

四、 結(jié)語(yǔ)

生活垃圾強(qiáng)制分類不僅僅是一個(gè)生活方式的重大變革，也是更好的解決垃圾圍城，避免產(chǎn)生次生污染的必要之舉。有害垃圾作為一個(gè)需要特殊關(guān)注的垃圾分類，保證其從分類到處置全流程的合法合規(guī)是做好垃圾分類的必然要求，也希望在各地的生活垃圾分類實(shí)踐中，能夠因地制宜、因時(shí)制宜的摸索出長(zhǎng)效穩(wěn)定的解決機(jī)制并使之成為定例，為有害垃圾的合規(guī)處置提供法律保障和機(jī)制保障。