四個(gè)維度初探現(xiàn)代環(huán)境治理體系

大氣網(wǎng)訊:近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），目標(biāo)是構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。該體系是深入落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，是在環(huán)境治理領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大部署。

環(huán)境污染問(wèn)題，由于成因復(fù)雜、利益相關(guān)體多元而較難解決，亟需引入現(xiàn)代化的治理手段和工具。環(huán)境治理有著較強(qiáng)的“外部性”，屬于典型的“公共事務(wù)”。在此，盡管“管理”與“治理”之間一字之差，但內(nèi)涵各不相同。管理的主體主要是政府或企業(yè)等單一主體，治理則不僅需要發(fā)揮單一主體的作用，還需要在政府、企業(yè)、公眾之間進(jìn)行協(xié)調(diào)互動(dòng)；管理的運(yùn)作模式是單向、強(qiáng)制、剛性的，而治理則是包含著上下互動(dòng)、橫向流動(dòng)的復(fù)合型模式，更加注重協(xié)同性和互動(dòng)性。從馬克思主義基本原理的視角和方法來(lái)看，“所謂國(guó)家治理就是在一定的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)彼此耦合互動(dòng)形成一整套完整的制度體系”。國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是要構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的上層建筑，即從政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大主體出發(fā)，建立一個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的多元共治或協(xié)同治理的現(xiàn)代國(guó)家治理模式。作為國(guó)家治理體系領(lǐng)域的重要組成部分，現(xiàn)代環(huán)境治理體系《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，將更好的厘清環(huán)境治理中各主體、各領(lǐng)域、各層級(jí)的工作責(zé)任和工作邊界，不再相互干擾，有利于環(huán)境治理工作的協(xié)同行動(dòng)和良好互動(dòng)，以“多元耦合”的力量解決污染背后的一些機(jī)制難題。通過(guò)分析《指導(dǎo)意見(jiàn)》文本，有以下四方面初步進(jìn)行分析：

第一，在治理主體方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將政黨、政府、法人、公民等多個(gè)主體對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域的治理進(jìn)行了梳理和規(guī)范，突出了領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)、參與的角色分配。

一是對(duì)環(huán)境治理負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)責(zé)任的政黨和政府治理，“實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。”為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)奠定了堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。通過(guò)“健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系”，政黨和政府治理將在具體環(huán)境保護(hù)工作中，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)方式，較少采用強(qiáng)制性方式，而是將重心轉(zhuǎn)移至環(huán)境問(wèn)題中涉及的利益協(xié)調(diào)、方向引導(dǎo)、資源整合等，如《指導(dǎo)文件》中，將央地的財(cái)權(quán)分配、“多規(guī)合一”、“中央和省兩級(jí)的環(huán)保督察體制”等措施更好的為環(huán)境治理搭建服務(wù)平臺(tái)、營(yíng)造制度環(huán)境、培育上下合作氛圍等。

二是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的重要力量——企業(yè)治理，則凸顯了“公司法人治理”的特點(diǎn)，如企業(yè)申領(lǐng)排污許可證從而管理污染源，鼓勵(lì)生產(chǎn)服務(wù)過(guò)程的綠色化，督促企業(yè)公開(kāi)環(huán)境治理信息等則從生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)、日常企業(yè)管理等各環(huán)節(jié)，提出了綠色化治理的要求。

三是在公民治理中，提出健全全民行動(dòng)體系，通過(guò)公眾監(jiān)督和社會(huì)團(tuán)體力量補(bǔ)充政府執(zhí)法的漏洞，提高環(huán)保素養(yǎng)則是在文化理念方面形成綠色價(jià)值觀。作為現(xiàn)代化治理中的典型表現(xiàn)——基層社會(huì)治理，秉持“堅(jiān)持多方共治。明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局”，而形成這樣的格局無(wú)疑需要?jiǎng)?chuàng)新基層對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域的治理機(jī)制，提升治理能力，將“營(yíng)利性組織—非營(yíng)利性組織—公民”三方面以共建共治共享的共同體思維和共同治理理念，磨合成為民主化、扁平化、柔性化的基層環(huán)境治理工作機(jī)制，這將是環(huán)境治理現(xiàn)代化工作在基層社會(huì)中最為可貴的成績(jī)。

第二，在治理層級(jí)方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了“中央—省—市縣”三級(jí)政府的工作責(zé)任，避免了以往環(huán)境治理中政策“落空”的尷尬局面。屬地政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量和承載力更了解，則由省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境治理負(fù)總體責(zé)任，保證屬地政府在落實(shí)中央決策更加精準(zhǔn)，提出的目標(biāo)任務(wù)則更具可行性。而為了防止基層政府的工作不力，則“實(shí)行中央和省(自治區(qū)、直轄市)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察體制”，力求解決污染頑癥，壓實(shí)環(huán)保責(zé)任，形成了“日常問(wèn)題屬地辦，突出問(wèn)題上級(jí)督”的機(jī)制，基層政府在日常決策和行政管理中始終有“環(huán)?！边@根弦。

第三，在治理工具方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》綜合集成了“命令控制型”、“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”、“社會(huì)參與型”等三大類環(huán)境政策工具。通過(guò)“健全環(huán)境治理信用體系”對(duì)政府信用和企業(yè)信用進(jìn)行了監(jiān)督，讓行政的權(quán)力和企業(yè)的生產(chǎn)不再“任性”。而“環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系”則將法律、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行約束，且明確提出“鼓勵(lì)有條件的地方在環(huán)境治理領(lǐng)域先于國(guó)家進(jìn)行立法”，賦予了地方政府在環(huán)境治理領(lǐng)域法治創(chuàng)新的使命。另一方面，通過(guò)財(cái)稅支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。而金融手段更加多樣化。包括“設(shè)立國(guó)家綠色發(fā)展基金”，推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、開(kāi)展排污權(quán)交易和環(huán)保裝備的融資租賃、統(tǒng)一綠色債券標(biāo)準(zhǔn)等，將近幾年實(shí)踐中較為成熟的綠色金融工具納入運(yùn)用，為環(huán)境治理提供了多元的融資路徑。最后，在社會(huì)參與方面，一是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，二是發(fā)揮各類社會(huì)團(tuán)體作用，三是大力提高公民環(huán)保素養(yǎng)，包括開(kāi)展環(huán)保宣教和自然教育等。

第四，在政府和市場(chǎng)的關(guān)系方面，作為現(xiàn)代化治理中最關(guān)鍵的內(nèi)容，如何處理政府與市場(chǎng)在環(huán)境工作中的關(guān)系，顯得尤為重要?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出“健全環(huán)境治理的市場(chǎng)體系”，從市場(chǎng)的開(kāi)放度、產(chǎn)業(yè)的支撐度、模式的創(chuàng)新度等方面進(jìn)行了闡釋，同時(shí)利用價(jià)格杠桿，量化生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。就政府而言，在環(huán)保領(lǐng)域不同程度地存在資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)，其控制的產(chǎn)品、資源、服務(wù)等指標(biāo)、額度、規(guī)模方面對(duì)不同企業(yè)的準(zhǔn)入條件也并不相同，低價(jià)投標(biāo)擾亂市場(chǎng)秩序的案例近年屢見(jiàn)不鮮，而現(xiàn)代化的政府治理則要求堅(jiān)決打破部門(mén)分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖，健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系；而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，部分核心環(huán)保裝備技術(shù)受制他人，大型污染物處理設(shè)備的采購(gòu)和維修還是趨向國(guó)外品牌，這亟待環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品的自主創(chuàng)新；在治理模式方面，則提出“開(kāi)展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)試點(diǎn)”、“對(duì)工業(yè)污染地塊，鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開(kāi)發(fā)建設(shè)”模式”，讓專業(yè)的企業(yè)干專業(yè)的事情，才能充分發(fā)揮民間的創(chuàng)新技術(shù)，培育出新的技術(shù)和商業(yè)業(yè)態(tài)。

第五，建立環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)制度；環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的高低，最終檢驗(yàn)則是通過(guò)充分的環(huán)境治理績(jī)效來(lái)表征。正如《指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于“指導(dǎo)思想”一節(jié)的表述“以堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)，完善體制機(jī)制，強(qiáng)化源頭治理，形成工作合力，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)提供有力制度保障?！爆F(xiàn)代化治理語(yǔ)境下的環(huán)境治理績(jī)效，不僅僅是指環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、污染物減排指標(biāo)的評(píng)判，更應(yīng)該包括該體系是否最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，明晰政府-市場(chǎng)的邊界，協(xié)調(diào)不同行為主體之間的利益矛盾，滿足公眾對(duì)環(huán)境服務(wù)的多元化需求，形成綠色生產(chǎn)和生活的價(jià)值觀，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

（劉瀚斌 李志青，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心）

原標(biāo)題:四個(gè)維度初探現(xiàn)代環(huán)境治理體系