“三線一單”對重構(gòu)環(huán)境準入體系的意義及關(guān)鍵環(huán)節(jié)

摘要:“放管服”背景下以環(huán)評為核心的環(huán)境準入體系面臨工作周期長、制度效率低、結(jié)論可驗證性差、社會認可度不高等諸多挑戰(zhàn)。本文針對“三線一單”具有的早期介入和共享區(qū)域基礎(chǔ)信息的工作特征，認為將“三線一單”納入環(huán)境準入體系后可以更好地發(fā)揮系統(tǒng)性預(yù)防作用，提升政府的決策能力和環(huán)評工作效率，實現(xiàn)環(huán)境準入體系的高質(zhì)量和高效率。在重構(gòu)環(huán)境準入體系方面，提出了“三線一單”與規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評制度銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：明確三項制度不同的職責(zé)定位和責(zé)任主體、厘清三項制度的銜接環(huán)節(jié)，以及完善三項制度間的信息交互。引言

“三線一單”指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單，是生態(tài)破壞、環(huán)境污染源頭預(yù)防和系統(tǒng)管理的重要手段，目前已在長江經(jīng)濟帶及青海等12個?。▍^(qū)、市）和鄂爾多斯、連云港等地開展了試點研究。將“三線一單”納入現(xiàn)有環(huán)境準入體系，加強“三線一單”、規(guī)劃環(huán)境影響評價（以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）制度和建設(shè)項目環(huán)境影響評價（以下簡稱“項目環(huán)評”）制度的充分銜接，既是實現(xiàn)“三線一單”落地應(yīng)用的重要途徑，也是提升環(huán)境準入體系管理效果的重要途徑。

“放管服”背景下環(huán)境準入體系面臨的挑戰(zhàn)

1 我國環(huán)境管理體系的制度構(gòu)成

《環(huán)境保護法》中提出了多種環(huán)境管理手段，以制度介入的時段來劃分可分為三類：一是事前預(yù)防性制度，如環(huán)境保護規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評及項目環(huán)評、環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制等；二是事中監(jiān)督性制度，如環(huán)境監(jiān)測制度、“三同時”制度、排污收費（稅）制度、總量控制制度、排污許可管理制度、環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度等；三是事后彌補性制度，如生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護補償制度、環(huán)境污染責(zé)任保險制度等。

其中，以事前預(yù)防性制度中的環(huán)境影響評價制度最為成熟。我國早在1973年即引入了環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）的概念，并于1979年在《環(huán)境保護法（試行）》中明確了該制度的法律地位。2003年，我國實施了《環(huán)境影響評價法》，環(huán)評成為唯一一項具有專項法的環(huán)境管理制度。

2  以環(huán)評為核心的環(huán)境準入體系對環(huán)境管理的意義

環(huán)評作為開發(fā)活動開展前的一道重要門檻，在控制污染物排放提高清潔生產(chǎn)水平、減小生態(tài)破壞節(jié)約自然資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化經(jīng)濟增長、推動決策的科學(xué)化和民主化等方面發(fā)揮了重要作用。

更為重要的是，以環(huán)評為主的環(huán)境準入制度具有其他制度不可比擬的優(yōu)勢。

一是預(yù)防性制度具有成本效益最優(yōu)的天然優(yōu)勢，在醫(yī)學(xué)、社會學(xué)、工程學(xué)上已經(jīng)得到廣泛驗證。趙樹青等分析石家莊市疾病預(yù)防控制中心對2006—2015年流行性出血熱等四種重點傳染病的防控效益表明，四種重點傳染病的發(fā)病人數(shù)較前10年共減少10200例，死亡病例減少17例；因減少發(fā)病死亡人數(shù)取得的經(jīng)濟效益達12915.77萬元，總投資與總回收效益比值為1∶26.11。賀志峰對青少年犯罪防治策略的成本效益分析中發(fā)現(xiàn)，同樣投入1美元，采取犯罪預(yù)防性介入策略平均可獲得4.14～9.57美元的效益，而采取矯正性介入策略獲得效益為2.16～2.87美元，相較于矯正性介入策略，預(yù)防性介入策略更經(jīng)濟合算。在環(huán)境管理上，環(huán)境準入制度作為一種預(yù)防性制度同樣具有成本效益優(yōu)勢，防患于未然勝過事后補救。

二是準入制度早期介入的特性可以系統(tǒng)化開展環(huán)境管理的頂層設(shè)計。環(huán)境準入制度從決策源頭落實人與自然和諧的理念，要求開發(fā)活動從思路上處理好環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，從根源上解決區(qū)域開發(fā)的布局性、結(jié)構(gòu)性問題，避免污染治理和生態(tài)保護工作頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。

在我國生態(tài)環(huán)境管理工作人員不足、經(jīng)費有限、任務(wù)艱巨的狀況下，環(huán)境準入制度仍將在相當(dāng)長一段時間內(nèi)扮演環(huán)境管理的重要角色，發(fā)揮不可替代的作用。

3“放管服”背景下環(huán)境管理準入體系的不足

黨中央、國務(wù)院不斷深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，推動政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)。在這一背景下，以環(huán)評為代表的環(huán)境準入制度的不足逐漸凸顯。

一是工作周期長，制度效率低。一方面環(huán)評報告編制時間長，有些環(huán)境要素如地下水的評價周期長達一年。由于環(huán)評的委托主體不同，區(qū)域資源環(huán)境承載能力及敏感問題識別、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及變化趨勢等區(qū)域基礎(chǔ)信息往往在多個環(huán)評工作中被反復(fù)收集、分析，重復(fù)開展工作給經(jīng)濟開發(fā)主體帶來壓力，也降低了環(huán)評制度的效率，不符合“放管服”改革中提出的減少重復(fù)管理、創(chuàng)新和加強監(jiān)管的要求。另一方面環(huán)評審批時間長。隨著近幾年環(huán)評改革力度加大，國家和地方對項目環(huán)評的審批時限都提出了更嚴格的要求，但與其他行政審批事項的清單式管理相比，時間仍然偏長。而即便這樣的審批時限對基層生態(tài)環(huán)境部門來說仍然存在較大難度，一些市縣對環(huán)評審批權(quán)限下放出現(xiàn)明顯的“接不住”現(xiàn)象。究其原因，除基層環(huán)保部門專業(yè)審批人員不足外，環(huán)評技術(shù)內(nèi)容復(fù)雜，審批人員對區(qū)域生態(tài)環(huán)境理解有限、認識不清也是重要因素。

二是受開發(fā)活動制約大，環(huán)境管理工作較為被動。環(huán)評是針對具體的規(guī)劃或項目方案開展的工作，有些地區(qū)對集中開發(fā)的區(qū)域不做規(guī)劃，也就無法開展規(guī)劃環(huán)評；還有一些地方為了規(guī)避開展規(guī)劃環(huán)評，將一些開發(fā)性的規(guī)劃改頭換面，稱為“行動”“方案”等，使得一些開發(fā)活動在規(guī)劃階段沒有納入環(huán)評管理，失去了環(huán)境監(jiān)管早期介入的機會，給后續(xù)環(huán)境管理帶來風(fēng)險。

三是結(jié)論可驗證性差，社會認可度不高。一方面，環(huán)評通常在經(jīng)濟開發(fā)活動（規(guī)劃或項目）基本明確的階段開展，評價對象是規(guī)劃初稿或項目可研，此時區(qū)域開發(fā)格局已經(jīng)基本確立，評價結(jié)論難以涉及區(qū)域戰(zhàn)略性問題，影響了準入制度的效果和科學(xué)性。另一方面，規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評作為環(huán)境準入體系的主體制度，僅在經(jīng)濟開發(fā)活動方案制訂階段發(fā)揮作用，管理效果呈現(xiàn)點狀特征，加之制度銜接不足，沒有形成管理體系，結(jié)論可驗證性不高，一定程度上加劇了社會對環(huán)評制度的質(zhì)疑。

“三線一單”對重構(gòu)環(huán)境準入體系的意義及不足

與規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評相比，“三線一單”主要針對區(qū)域的生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)、功能、承載力、質(zhì)量等環(huán)境影響的受體進行系統(tǒng)評價，對社會經(jīng)濟開發(fā)活動等環(huán)境影響的主體關(guān)注較少，成果的表達方式也有明顯差異，但三種制度都是從不同角度提出環(huán)境準入要求，具有制度融合的可能性。將“三線一單”與規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評銜接，共同構(gòu)建新的環(huán)境準入體系，對提升環(huán)境準入體系的質(zhì)量和效率具有多重意義。

1“三線一單”向決策源頭延長環(huán)境準入管理，提升了準入體系的科學(xué)性

一是“三線一單”自身具有較好的系統(tǒng)性特征，保證了成果的科學(xué)性?！叭€一單”以區(qū)域生態(tài)功能定位和經(jīng)濟發(fā)展方向確定環(huán)境質(zhì)量目標底線，按生態(tài)空間分布和水、大氣、土壤等環(huán)境要素的評價結(jié)果開展空間管控，以環(huán)境準入清單為成果出口，高度邏輯化的工作過程保障了成果具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和整體性特征，為下一階段的環(huán)境管理制度提供了較好的工作基礎(chǔ)。

二是“三線一單”具有顯著的空間化特征，提升了環(huán)境準入制度的科學(xué)性?！叭€一單”強化空間落地，將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線轉(zhuǎn)化為不同區(qū)域和環(huán)境控制單元的差異化管理和準入要求。為政府和企業(yè)同時提供了環(huán)境管理的空間可視化標準。

三是“三線一單”工作不受開發(fā)活動的制約，延長了環(huán)境準入制度的鏈條，可以更好發(fā)揮系統(tǒng)性預(yù)防作用?！叭€一單”工作主要針對具體的區(qū)域流域開展，在規(guī)劃尚未開展的階段就介入，通過區(qū)域環(huán)境評價將環(huán)境管控要求落實到具體的空間，向決策源頭延長了準入體系。同時，“三線一單”與規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評兩個點狀的環(huán)境準入制度串聯(lián)起來形成一個制度鏈條，在一定程度上可以提升預(yù)防措施的可靠性和有效性。

2 “三線一單”匯總統(tǒng)一精準的基礎(chǔ)信息，提升了準入體系的操作性

“三線一單”建立了數(shù)據(jù)規(guī)范、坐標統(tǒng)一的區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價的工作底圖，個別地市還采用了1∶10000的高精度數(shù)據(jù)，加大了“三線一單”空間管控的能力和可行性。同時，“三線一單”基礎(chǔ)資料和主要成果將在政府部門間共享，成果向社會公開?！叭€一單”的基礎(chǔ)資料和成果將極大提升環(huán)評工作的質(zhì)量和效率。

一是可以強化政府的科學(xué)決策能力?！叭€一單”要求省級統(tǒng)籌、地市落實，以政府為主體開展工作。通過“三線一單”工作，各級政府明確了本區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能，梳理了生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，識別了區(qū)域主要生態(tài)環(huán)境問題，整合了多部門多領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境管理要求，促使各級政府完成了本區(qū)域生態(tài)環(huán)境的大摸底。“三線一單”工作將極大提升政府科學(xué)決策的能力，讓各級環(huán)評審批人員心中有底，提高審批質(zhì)量和效率。

二是可以提升環(huán)評編制單位的工作效率?！叭€一單”的幾項關(guān)鍵成果，包括區(qū)域生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵問題、空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境分區(qū)及管控要求等，可以大幅減少規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的基礎(chǔ)性重復(fù)性工作。環(huán)評編制單位直接使用這些權(quán)威資料，將大為提升工作效率。

總之，“三線一單”可以促進政府的科學(xué)管理，提升公眾參與環(huán)境管理的能力，幫助企業(yè)更好地落實環(huán)境治理責(zé)任，實現(xiàn)環(huán)境準入體系的高質(zhì)量和高效率，從而促進高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展。

3 發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評實時性、靈活性特點，實現(xiàn)精細化準入管理

“三線一單”雖然具有綜合性、系統(tǒng)性的突出優(yōu)勢，但當(dāng)前階段仍難以獨立承擔(dān)環(huán)境準入的職責(zé)，需要規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評進行不同程度地細化和補充。

一是“三線一單”由于工作尺度大、介入時段早，難以提出較為精細、具體的管控要求?！叭€一單”目前按省級層面、地市層面、新區(qū)層面等分別開展編制工作，工作范圍遠大于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、礦區(qū)規(guī)劃等常見的規(guī)劃環(huán)評的范圍，較大的工作尺度難免帶來工作精度不足。規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評針對具體的開發(fā)活動“量身定制”管控要求，差異化、精細化程度高，能夠有效避免環(huán)境管理“一刀切”。

二是規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評還可以提升環(huán)境管控的時效性。我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染特征變化快，環(huán)境管理要求日新月異，“三線一單”的動態(tài)更新機制難以保證對微觀開發(fā)活動管控要求的更新。規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評伴隨規(guī)劃或建設(shè)項目同步開展，能夠依據(jù)最新的政策要求和區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀提出環(huán)境管理要求，避免要求“過時”。

考慮到“三線一單”在工作尺度和時效性上的劣勢，“三線一單”各項管控要求宜粗不宜細，應(yīng)給后續(xù)規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評留出精細化管理的空間，避免因管控要求過細導(dǎo)致的失真。

“三線一單”與規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

“三線一單”與規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評共同構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境準入體系，應(yīng)有各擔(dān)其責(zé)、互不重復(fù)的制度分工，從制度的頂層設(shè)計上就杜絕工作重復(fù)量大、周期長的問題，因此必須明確各項制度的職責(zé)定位、銜接環(huán)節(jié)等關(guān)鍵問題。

1  明確三項制度不同的職責(zé)定位和責(zé)任主體

“三線一單”是基層政府對本區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理的宏觀把握，制度職責(zé)是明確生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)，給出區(qū)域現(xiàn)有污染源排放削減方向和新增污染源準入水平，指明區(qū)域未來資源環(huán)境管控的重點，是環(huán)境準入中的綜合準入要求，是區(qū)域各類開發(fā)活動的基礎(chǔ)性普適性準則。這項工作的責(zé)任主體是各級政府，成果既適用于區(qū)域內(nèi)各類開發(fā)活動，也是政府行政審批的重要依據(jù)，是政府提升行政能力的重要抓手。

規(guī)劃環(huán)評是行業(yè)部門對本行業(yè)、本園區(qū)生態(tài)環(huán)境管理工作的整體性思考，其制度職責(zé)是對照“三線一單”，分析規(guī)劃在選址、布局、污染物排放和生態(tài)影響方面的環(huán)境合理性，提出減輕規(guī)劃實施后造成的生態(tài)環(huán)境影響的對策，以及對規(guī)劃包含具體項目的環(huán)境管控的要求，是環(huán)境準入中的行業(yè)準入要求。這項工作的責(zé)任主體是編制規(guī)劃的政府部門。

項目環(huán)評是企業(yè)對具體建設(shè)項目的環(huán)境管理方案，職責(zé)是在滿足“三線一單”和規(guī)劃環(huán)評管控要求的基礎(chǔ)上，進一步提出建設(shè)項目減緩環(huán)境影響的優(yōu)化方案和工程措施，是環(huán)境準入中的項目準入要求。這項工作的責(zé)任主體是建設(shè)單位。

2  厘清三項制度的銜接環(huán)節(jié)

對于不同類型的規(guī)劃環(huán)評，“三線一單”與之銜接的環(huán)節(jié)可以有所不同：產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的銜接可通過“一單”來實現(xiàn)，重點關(guān)注園區(qū)產(chǎn)業(yè)方向和規(guī)模是否滿足生態(tài)環(huán)境準入清單要求；流域開發(fā)等規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的銜接可通過“三線”來實現(xiàn)，重點關(guān)注規(guī)劃選址是否滿足生態(tài)紅線及水資源利用上線等要求。

規(guī)劃環(huán)評中對項目環(huán)評的管理要求是實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評聯(lián)動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。規(guī)劃環(huán)評提出的下階段項目環(huán)評管理要求應(yīng)包括項目環(huán)評可簡化的內(nèi)容和需強化的工作。一方面，對規(guī)劃環(huán)評已解決的行業(yè)定位、空間選址和累積影響等問題，項目環(huán)評可簡化工作；另一方面，對規(guī)劃環(huán)評階段難以分析透徹的問題，如特征污染物的環(huán)境影響等應(yīng)作為項目環(huán)評的工作重點。

3 完善三項制度間的信息交互

一方面，“三線一單”—規(guī)劃環(huán)評—項目環(huán)評等制度間是逐級落實的關(guān)系，應(yīng)確保準入制度要求的一致性、系統(tǒng)性。規(guī)劃環(huán)評是承上啟下的準入制度，既要充分銜接區(qū)域“三線一單”成果，論證規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展規(guī)模和功能布局等的環(huán)境合理性，又要細化生態(tài)環(huán)境準入清單管控要求，明確項目環(huán)評可以簡化和應(yīng)強化分析的內(nèi)容。項目環(huán)評要將規(guī)劃環(huán)評結(jié)論及審查意見作為重要依據(jù)，建設(shè)項目選址選線、規(guī)模、性質(zhì)和工藝路線等應(yīng)與規(guī)劃環(huán)評結(jié)論及審查意見相符。

對符合“三線一單”要求的規(guī)劃，可考慮在環(huán)評中簡化規(guī)劃符合性分析、區(qū)域環(huán)境承載力分析等基礎(chǔ)性工作，甚至下放規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)審查層級、簡化環(huán)評文件的類型等；對符合規(guī)劃環(huán)評要求的項目，可考慮對環(huán)評豁免、簡化、降低審批層級等。

另一方面，三項制度還可以通過逆向信息驗證提升準入管理的科學(xué)性。項目實施和運行過程中，既是對項目環(huán)評管理要求合理性的驗證，也是對規(guī)劃環(huán)評中提出的項目環(huán)評簡化及強化內(nèi)容科學(xué)性的驗證。驗證結(jié)果可以幫助規(guī)劃環(huán)評修正對項目環(huán)評管控要求，進而形成更具操作性的技術(shù)規(guī)范。同樣，規(guī)劃實施過程中，也是對上層位“三線一單”管控要求合理性的驗證，可以促進“三線一單”在動態(tài)更新中修訂優(yōu)化成果。

結(jié)語

“三線一單”作為生態(tài)環(huán)境管理制度研究的最新嘗試，從介入時段和成果性質(zhì)看，具有環(huán)境準入制度的基本特征，與規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評等現(xiàn)有環(huán)境準入制度銜接后，重構(gòu)形成的高質(zhì)量高效率的環(huán)境準入體系可以為高質(zhì)量保護提供更加有力的支撐。總體而言，“三線一單”仍處于制度探索階段，還需要在實踐中不斷完善。

原標題:“三線一單”對重構(gòu)環(huán)境準入體系的意義及關(guān)鍵環(huán)節(jié)