中國碳減排的階段特征與轉(zhuǎn)型方向

大氣網(wǎng)訊:黨的十九大報(bào)告指出，“世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期”，“氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅”是人類面臨的共同挑戰(zhàn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)對(duì)能源消費(fèi)的依賴度逐漸減低，能源結(jié)構(gòu)逐步呈現(xiàn)出清潔化、低碳化特征，碳減排的關(guān)注重點(diǎn)由能源強(qiáng)度控制逐步轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步，我國碳排放也將步入總量趨于平穩(wěn)、減排潛力有待進(jìn)一步挖掘、規(guī)制手段亟待創(chuàng)新的減排新階段。

國際氣候治理話語權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變

溫室氣體控制的相關(guān)概念和要求最初由國際協(xié)商機(jī)制確定，《京都議定書》以國際公約形式明確了發(fā)達(dá)國家的法定減排義務(wù)，推動(dòng)全球碳減排開啟了一個(gè)良性合作階段，各類行政約束和市場(chǎng)化履約機(jī)制不斷建立和完善。在哥本哈根會(huì)議后，發(fā)達(dá)國家對(duì)碳減排的訴求重心逐漸由環(huán)境保護(hù)合作轉(zhuǎn)向復(fù)雜的國際氣候博弈，這對(duì)中國氣候治理的政治智慧提出了更高要求。

一是發(fā)達(dá)國家自身對(duì)碳減排的態(tài)度由積極斡旋轉(zhuǎn)向瞻前顧后。歐盟作為全球碳減排早期的主要領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)推動(dòng)《京都議定書》生效起到了關(guān)鍵作用，建立了全球最成熟的碳交易市場(chǎng)EU ETS。但在2009年歐債危機(jī)后，歐盟逐步由自主行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)向積極參與的協(xié)調(diào)人。美國對(duì)碳減排的態(tài)度幾經(jīng)波折，先后拒絕簽訂《京都議定書》和退出《巴黎協(xié)定》，因美國政府的態(tài)度反復(fù)，當(dāng)年極有代表性的自愿減排碳交易市場(chǎng)——芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange， CCX）遭受重大挫折。二是發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家的要求由“共同但有區(qū)別”原則轉(zhuǎn)向新興經(jīng)濟(jì)體應(yīng)承擔(dān)更多減排義務(wù)。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，事實(shí)上為發(fā)展中國家納入全球碳減排體系，并從中謀求資金和技術(shù)支持提供了重要發(fā)展機(jī)遇。然而，2009年后無論是歐盟的EU ETS第三階段中將CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）項(xiàng)目的支持轉(zhuǎn)向最不發(fā)達(dá)國家，還是美國主導(dǎo)的“傘型集團(tuán)”的消極合作態(tài)度，乃至巴黎氣候大會(huì)上的“雄心壯志聯(lián)盟”，都對(duì)中印等有碳減排需求的新興經(jīng)濟(jì)體施加了巨大壓力，美國醞釀的碳關(guān)稅更是將碳減排作為推動(dòng)貿(mào)易保護(hù)主義和新型綠色貿(mào)易壁壘的借口和重要手段。三是中國應(yīng)對(duì)氣候變化從防御式參與者逐漸成長為負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)囊I(lǐng)者。哥本哈根會(huì)議前，中國更多地依托CDM項(xiàng)目市場(chǎng)參與國際減排行動(dòng)，維護(hù)發(fā)展權(quán)益。哥本哈根會(huì)議及巴黎會(huì)議上，中國政府先后作出了2020年、2030年的碳強(qiáng)度減排和總量達(dá)峰承諾。黨的十九大報(bào)告指出，我國應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作的定位是成為“重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”，這意味著在新時(shí)代我國碳減排將積極地貢獻(xiàn)中國方案和展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)。

中國碳排放正步入前拐點(diǎn)平穩(wěn)期

為實(shí)現(xiàn)“在2030年左右碳排放達(dá)到峰值，2030年碳強(qiáng)度較2005年下降60%—65%”的巴黎會(huì)議相關(guān)承諾，近年來我國政府節(jié)能減排政策力度空前，能源消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長間已呈現(xiàn)弱退耦趨勢(shì)，開始進(jìn)入以“慢變量”影響為主、總量上升趨緩的達(dá)峰拐點(diǎn)前期的新階段。

一是全國碳排放區(qū)域總量分異明顯，結(jié)構(gòu)基本趨同。受制于我國能源資源稟賦特征制約，以及廉價(jià)能源支撐經(jīng)濟(jì)增長模式的路徑鎖定效應(yīng)，煤炭及其加工品排放量占到總能耗碳排放的80.4%，油品能源次之，約占15.5%，全國七大地理分區(qū)排放結(jié)構(gòu)均呈現(xiàn)燃煤貢獻(xiàn)為主的特征，僅華南、西南地區(qū)油氣燃用排放比例相對(duì)較高。目前，華北和華東地區(qū)能耗碳排放總量達(dá)到全國的半數(shù)，且華北地區(qū)燃煤排放比例高于全國平均水平，這也是造成區(qū)域灰霾現(xiàn)象的成因之一。二是碳排放部門貢獻(xiàn)集中，生活減排為主的時(shí)期尚未到來。從產(chǎn)業(yè)部門上看，工業(yè)部門碳排放占比超過80%，其次為交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)，相對(duì)消費(fèi)排放而言，未來較長時(shí)期內(nèi)，工業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)依然是碳減排的重點(diǎn)對(duì)象。三是遠(yuǎn)景碳排放重心將由能源燃用排放轉(zhuǎn)向工業(yè)過程排放。隨著供電供熱效率和清潔能源使用比例的提升，能源加工轉(zhuǎn)換碳排放可能率先（提前5年左右）達(dá)峰進(jìn)入下行區(qū)間，終端能耗碳排放在2030年左右達(dá)峰預(yù)期可期，而工業(yè)過程碳排放，特別是水泥、鋼鐵等采掘、金屬工業(yè)排放占比將逐步加大，其減排主要依賴于生產(chǎn)技術(shù)的升級(jí)換代。

碳減排路徑轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性低碳化

新的碳減排階段下，實(shí)現(xiàn)我國減排目標(biāo)的關(guān)鍵因素已由效率提升逐漸走向結(jié)構(gòu)升級(jí)，過去幾十年來主要依靠部門節(jié)能改造挖掘的減排潛力空間不斷收窄，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其所錨定的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和工藝技術(shù)改進(jìn)，將是未來中國碳減排的主要抓手。

一是從優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)入手，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化。從最終需求結(jié)構(gòu)上看，我國用于資本形成和出口的最終產(chǎn)品碳強(qiáng)度遠(yuǎn)高于消費(fèi)品。近幾年來，為化解次貸危機(jī)沖擊和產(chǎn)能過剩矛盾，我國資本形成數(shù)量接近谷值，未來碳減排可通過調(diào)整最終需求內(nèi)部結(jié)構(gòu)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)新一輪投資低碳化，提高消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，并有針對(duì)性地調(diào)節(jié)高碳密度產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易。二是積極實(shí)施清潔能源戰(zhàn)略促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)低碳化。一方面，從燃料利用角度，我國供熱和火電能源轉(zhuǎn)換平均效率僅分別約為70%和40%，作為碳排放的主要來源仍待進(jìn)一步提升能源利用效率。另一方面，風(fēng)機(jī)和光伏技術(shù)基本實(shí)現(xiàn)自主產(chǎn)權(quán)，常規(guī)技術(shù)水平已處于領(lǐng)先位置，而推動(dòng)非化石能源建設(shè)和棄風(fēng)棄光棄水現(xiàn)象同時(shí)并存，需要從頂層設(shè)計(jì)上優(yōu)化能源生產(chǎn)布局，加強(qiáng)需求側(cè)管理，優(yōu)化新能源跨區(qū)跨省調(diào)度機(jī)制，解決存量、消納增量。三是推動(dòng)部門協(xié)同減排促進(jìn)生產(chǎn)過程低碳化。由于各產(chǎn)業(yè)部門間因中間產(chǎn)品關(guān)聯(lián)而共同承擔(dān)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的碳排放責(zé)任，在能源供應(yīng)、原材料生產(chǎn)、初級(jí)產(chǎn)品加工與其他下游部門間，對(duì)碳排放關(guān)聯(lián)較高的部門應(yīng)通過能源梯級(jí)利用、物料循環(huán)使用、生產(chǎn)工藝改進(jìn)設(shè)計(jì)建立聯(lián)合減排組團(tuán)。

完善市場(chǎng)化機(jī)制與社會(huì)參與體系

碳減排提供公共物品、不具有直觀的短期收益的特點(diǎn)，使碳減排始終面臨“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”問題。按照“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的要求，新階段下我國碳減排勢(shì)必要探索建立完善長效的市場(chǎng)規(guī)制和社會(huì)參與體系。

一是逐步整合涉碳減排的各類交易市場(chǎng)?！笆濉逼陂g，我國重點(diǎn)推動(dòng)了碳排放權(quán)和節(jié)能量交易試點(diǎn)。目前，我國碳交易市場(chǎng)在2017年12月基本完成試點(diǎn)任務(wù)，開始從發(fā)電行業(yè)啟動(dòng)全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)，節(jié)能量交易被用能權(quán)交易試點(diǎn)取代，并于2018年2月正式啟動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目，由于碳交易和用能權(quán)交易對(duì)象的重合性，未來應(yīng)從指標(biāo)獨(dú)立核算、平臺(tái)通用、指標(biāo)互認(rèn)抵扣方面推動(dòng)建立碳交易為主、用能權(quán)為輔的雙市場(chǎng)銜接機(jī)制。二是分階段啟動(dòng)碳交易和碳稅，形成完善的碳定價(jià)體系。相比碳交易市場(chǎng)經(jīng)多年試點(diǎn)后基本成熟，碳排放尚未納入環(huán)保稅應(yīng)稅污染物，碳稅在當(dāng)前減稅降費(fèi)大背景下較難在近期出臺(tái)。因此，一方面，要重點(diǎn)完善動(dòng)態(tài)配額、數(shù)據(jù)采集審計(jì)和跨期交易制度，加快推動(dòng)發(fā)電、鋼鐵、建材等八大主要能耗行業(yè)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的建設(shè)。另一方面，由于邊際減排成本的抬升，價(jià)格政策的減排效率將逐步優(yōu)于數(shù)量政策，遠(yuǎn)期可通過在消費(fèi)側(cè)征收碳稅而形成碳交易、碳稅一體兼容的碳定價(jià)制度。三是發(fā)展自愿式減排，推動(dòng)全社會(huì)力量參與。歸功于多年的環(huán)保宣教投入，現(xiàn)階段不少公眾已具備支持或理解環(huán)境公益活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，可廣泛發(fā)動(dòng)企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人自愿參與碳減排計(jì)劃，發(fā)展碳中和企業(yè)、社區(qū)，探索個(gè)人碳信用和個(gè)人平衡碳交易。

（作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）

原標(biāo)題:中國碳減排的階段特征與轉(zhuǎn)型方向