我國碳排放權(quán)交易市場設計的原則

大氣網(wǎng)訊:2015年11月，習近平總書記在氣候變化巴黎大會開幕式上的講話中提出，面向未來，中國將把生態(tài)文明建設作為“十三五”規(guī)劃重要內(nèi)容，落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，通過科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，實施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建低碳能源體系、發(fā)展綠色建筑和低碳交通、建立全國碳排放交易市場等一系列政策措施，形成人和自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。2017年12月，國家發(fā)改委宣布以發(fā)電行業(yè)為突破口正式啟動全國碳排放交易體系。國家碳市場的啟動，既是中國實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中自主貢獻目標的重要一步，也是中國將國際氣候治理與國內(nèi)目標有機結(jié)合的行動。

對中國以及其他發(fā)展中國家而言，碳排放權(quán)交易可以通過價格信號激勵低碳技術研發(fā)和投資，部分解決減排資金短缺問題，使得技術和資金得以更好匹配，從而以較低成本實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，避免被鎖定在不可持續(xù)的高碳發(fā)展路徑上。如果能夠設計得當，碳排放權(quán)交易能夠成為環(huán)境、經(jīng)濟和社會目標兼顧的溫室氣體減排工具。目前，世界上多數(shù)國家的碳市場均以歐盟碳市場為原型進行設計，但是包括中國在內(nèi)的大多數(shù)發(fā)展中國家的首要任務仍然是實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，因此碳市場設計必須堅持可持續(xù)發(fā)展與節(jié)能降碳之間的協(xié)同，否則將會面臨巨大的潛在阻力。日前我國正在征求意見的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》也明確提出，促進溫室氣體排放控制與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應、與其他相關政策目標相協(xié)調(diào)。

我國碳市場建設可能面臨的挑戰(zhàn)

由于經(jīng)濟快速增長、貿(mào)易格局變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各種因素的交織，我國的碳市場建設面臨著相比于發(fā)達國家更為復雜的挑戰(zhàn)。主要包括：配額總量目標的設定、競爭力的保護、碳價格的穩(wěn)定、市場流動性的提升、協(xié)同效應的實現(xiàn)以及對區(qū)域發(fā)展不平衡的沖擊。

第一，設定配額總量目標。受限于經(jīng)濟發(fā)展階段，在2030年達峰之前，中國只能設定相對的碳強度目標而非絕對的減排量目標。然而，在碳排放權(quán)交易體系設計中，碳排放強度目標必須轉(zhuǎn)化為一個絕對的年度碳配額總量。在自下而上的配額分配體系中，這個問題會有所減弱，但是如果經(jīng)濟過熱就會導致排放量以較大幅度上升，因此仍需設定年度配額總量。

第二，保護行業(yè)競爭力。世界上實施碳約束的國家仍然屬于少數(shù)，如果碳交易給行業(yè)施加了過重的成本約束，就可能使得這些行業(yè)在國際競爭中處于弱勢地位，嚴重的會導致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和碳泄漏，損害中國的經(jīng)濟發(fā)展，增加就業(yè)壓力。但是，保護行業(yè)競爭力面臨兩方面的挑戰(zhàn)，一是如何確定保護的力度。保護競爭力并不意味著不需要減排，而是需要一個適度的減排，給行業(yè)一個轉(zhuǎn)型的時間和空間。二是如何保障行業(yè)之間的公平性。在進行政策設計時，行業(yè)之間的公平性需要特別的關注，否則就會導致一些行業(yè)的免費配額過多，重現(xiàn)歐盟碳市場配額供給過剩和碳價格長期低迷的情況。

第三，穩(wěn)定碳價格。由于經(jīng)濟快速增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易格局經(jīng)常發(fā)生巨大的變化，中國的碳配額的需求具有更大的波動性，從而導致碳價格比發(fā)達國家具有更嚴重的不確定性，更加難以維持在理想的水平。如果碳價格長期低迷，就會使企業(yè)失去對低碳技術研發(fā)和投資的信心和意愿，從而使碳市場的價格信號作用失效。因此，必須建立碳價格的穩(wěn)定機制，穩(wěn)定市場參與者的預期。

第四，保障市場的流動性。盡管穩(wěn)定機制可以把價格控制在一個合理的范圍內(nèi)，但是如果沒有充足的交易量，或者交易量僅僅在履約期潮涌般出現(xiàn)，就會導致流動性不足，出現(xiàn)“有價無市”的尷尬局面，使得碳配額的變現(xiàn)能力大幅度下降，仍然無法為低碳技術研發(fā)和投資提供足夠的激勵。

第五，實現(xiàn)協(xié)同效應。作為后發(fā)國家，中國的減排問題、環(huán)境問題和經(jīng)濟發(fā)展問題是交織在一起出現(xiàn)的，存在一定的相關性和協(xié)同性，必須堅持在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提下控制溫室氣體的排放，提升環(huán)境質(zhì)量。因此，中國國家碳市場的設計，除了關注環(huán)境效益之外，還必須關注經(jīng)濟效益和社會效益，需要在三者之間實現(xiàn)協(xié)同效應。

第六，平衡地區(qū)差異性。碳市場作為一種市場化的政策手段，應該把效率作為第一追求的目標，但是也不能忽略中國地區(qū)發(fā)展不平衡對碳交易帶來的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟增長與碳排放尚未脫鉤的情況下，碳排放權(quán)意味著地區(qū)的發(fā)展權(quán)。對于不發(fā)達地區(qū)，必須為經(jīng)濟的進一步發(fā)展留出空間，否則會加劇地區(qū)發(fā)展不平衡局面。

碳市場設計應該秉持的基本原則

我國碳市場的設計必須考慮其未來可能面臨的挑戰(zhàn)，堅持動態(tài)調(diào)整、行業(yè)差別化、統(tǒng)一規(guī)則與事后調(diào)整相結(jié)合、協(xié)同推進和分階段建設等基本原則。

動態(tài)調(diào)整原則。歐盟的碳交易政策在一個發(fā)展階段內(nèi)保持不變，而且數(shù)據(jù)存在較長的滯后性，導致政策不能反映低碳技術進步和全球貿(mào)易模式的變化，碳價格長期低迷。作為一種補救措施，歐盟碳市場即將推出市場穩(wěn)定儲備機制來穩(wěn)定碳價格。中國目前處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型期，所以無論是年度配額總量的確定，還是標桿值的設定都應該堅持動態(tài)調(diào)整原則，適時根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等因素來綜合確定，以此來保證控排企業(yè)有適度的減排壓力和減排動力。

行業(yè)差別化原則。由于不同行業(yè)的減排成本、減排潛力和市場競爭力等存在顯著差異，碳市場對不同行業(yè)的影響也存在明顯不同，因此必須基于行業(yè)視角設計差別化的減排政策，以減少行業(yè)間競爭力的扭曲，否則有可能在短期內(nèi)對某些行業(yè)產(chǎn)生較大負面影響。同時，對于經(jīng)濟發(fā)展所必需的高排放行業(yè)，要根據(jù)其與全球前沿技術的差距來核定初始免費配額或者設定標桿值，從而迫使落后行業(yè)逐步趕上世界先進水平或者逐步被淘汰。

統(tǒng)一規(guī)則與事后調(diào)整相結(jié)合。我國地區(qū)差異廣泛存在，這使得統(tǒng)一的碳市場可能會對某些地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生限制作用，因此需要在堅持效率優(yōu)先的前提下，建立地區(qū)間的事后調(diào)整機制。例如，通過針對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，來確保地區(qū)之間的發(fā)展不平衡不會因為碳市場的建設而進一步加劇。

協(xié)同推進原則。和發(fā)達國家早期的發(fā)展經(jīng)歷不同，中國的節(jié)能降碳問題與環(huán)境問題處于同一個窗口期，且均由經(jīng)濟快速發(fā)展導致，因此必須采取協(xié)同推進原則，這樣不僅可以有效降低減排成本，最大化環(huán)境效益，有效減少減排面臨的阻力，更為重要的，是可以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

分階段建設原則。碳市場作為一種新的政策工具，在實施過程中仍面臨諸多挑戰(zhàn)，發(fā)達國家為此也采取了分階段建設的路徑。中國的發(fā)展情況更為復雜，需要通過“干中學”不斷豐富理論基礎和實踐經(jīng)驗，采取分階段建設原則，穩(wěn)健推進相關工作。

中國國家碳市場的建設，對發(fā)展中國家具有重要的借鑒意義。一方面，發(fā)展中國家能否實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，已經(jīng)成為左右全球氣候治理進程的重要因素。另一方面，忽視氣候變化也不符合發(fā)展中國家的利益。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的第五次氣候變化評估報告，氣候變化加劇了現(xiàn)有的貧困和不平等，對社會最弱勢群體的影響可能比其他群體更大，在發(fā)展中國家更是如此。如果無視氣候變化，將會阻礙發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家缺乏適應和減緩氣候變化的資金和技術，基礎設施薄弱，社會治理能力較差，更容易受到氣候變化的影響。由于中國的發(fā)展中國家屬性，以及不同試點地區(qū)碳市場多樣化的經(jīng)濟、社會和產(chǎn)業(yè)特點，使得中國國家碳市場建設能夠為其他發(fā)展中國家的碳市場建設提供經(jīng)驗借鑒。在全球氣候治理中，中國已從被動的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的建設者，中國的碳市場建設不只是中國的事情，也承擔著為全球碳市場建設，特別是發(fā)展中國家碳市場建設提供“中國方案”的使命。

（作者：孫永平 施訓鵬，分別系湖北經(jīng)濟學院碳排放權(quán)交易湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心常務副主任、悉尼科技大學澳中關系研究院首席研究員，本文系教育部人文社會科學研究規(guī)劃項目〔19YJAZH079〕的階段性成果）