廣西南寧市以 PPP 模式推進(jìn)水環(huán)境治理的探索

水處理網(wǎng)訊:近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅(jiān)克難案例·生態(tài)文明建設(shè)》圖書由黨建讀物出版社出版發(fā)行，該書圍繞貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，選取生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域攻堅(jiān)克難的30個(gè)生動(dòng)案例，充分展現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的豐富實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)將這30個(gè)案例予以編發(fā)，供大家學(xué)習(xí)借鑒，不斷推進(jìn)美麗中國建設(shè)。

【引言】

2018 年 5 月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，要充分運(yùn)用市場化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

【摘要】

南寧市大力開展內(nèi)河整治，打造“中國水城”，但受制于資金、理念和技術(shù)等因素，整治效果未達(dá)預(yù)期。為了緩解水環(huán)境治理的資金壓力，南寧市委、市政府引入先進(jìn)的水環(huán)境治理技術(shù)和理念，結(jié)合水環(huán)境治理的難度、前期工作完成程度和所處流域的開發(fā)前景，本著攻堅(jiān)克難的思路，秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，選取竹排江上游植物園段（那考河）流域治理項(xiàng)目作為首個(gè) PPP 項(xiàng)目，先行先試。

為了充分發(fā)揮專業(yè)的人做專業(yè)的事的精神，南寧市委、市政府聘請(qǐng)專業(yè)的交易顧問和技術(shù)顧問，借助外腦力量對(duì)竹排江上游植物園段（那考河）流域治理 PPP 項(xiàng)目的技術(shù)路線、交易結(jié)構(gòu)、投資回報(bào)、績效考核等核心邊界條件進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，采用 DBFO（Design-Build-Finance-Operate，設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—經(jīng)營）的運(yùn)作方式，按照“全線多斷面考核、按效付費(fèi)”的理念，建立長效機(jī)制，抓住主要矛盾，構(gòu)建了“水質(zhì)、水量、防洪”三合一績效考核辦法，政府依據(jù)績效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司付費(fèi)。

經(jīng)過政府方和項(xiàng)目公司的共同努力，那考河由“納污河”變身為濕地公園，水質(zhì)狀況及環(huán)境景觀明顯改善，項(xiàng)目的成功實(shí)踐為河道治理類 PPP 項(xiàng)目探索出了可行的實(shí)施路徑。

【 關(guān)鍵詞 】水環(huán)境治理 市場化手段 PPP 模式

一、背景情況

為提升城市水環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明城市建設(shè)，把南寧市建設(shè)成廣西“首善之區(qū)”和區(qū)域性國際城市，2008 年起，南寧市著力開展城市內(nèi)河水系綜合整治，并于 2009 年提出打造“中國水城”的目標(biāo)。

水城建設(shè)取得了一定的成效。根據(jù)水城規(guī)劃中期評(píng)估報(bào)告，截至2014 年 6 月，南寧市已完成了可利江—心圩江連通渠、南湖—竹排沖連通渠、民歌湖等一系列重點(diǎn)工程，同時(shí)老口水利樞紐、江北引水干渠等大量工程正在實(shí)施，累計(jì)完成投資 160.67 億元。但除邕江南寧市境內(nèi)河段水質(zhì)能達(dá)到或優(yōu)于III類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和八尺江水質(zhì)為V類外，其他內(nèi)河水質(zhì)均為劣V類，與規(guī)劃目標(biāo)尚存在較大差距。

針對(duì)內(nèi)河水質(zhì)治理效果不佳的問題，南寧市總結(jié)出內(nèi)河治理方面存在的主要問題：傳統(tǒng)的治理將建設(shè)和后期的運(yùn)營割裂，重建設(shè)輕運(yùn)營，突出河道清淤、堤坡綠化、景觀提升、加蓋防臭等工程，治標(biāo)不治本；“九龍治水”的管理模式導(dǎo)致各方有限的資金各“撒胡椒面”，內(nèi)河治理主要采用點(diǎn)源治理的方式，未統(tǒng)籌考慮上下游聯(lián)動(dòng)，未實(shí)現(xiàn)治河和治污相結(jié)合，不能實(shí)現(xiàn)長治久清；內(nèi)河治理也面臨巨大的資金壓力，亟須引入新型投融資模式。

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的精神，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部力推 PPP 模式，《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等一系列規(guī)范性文件陸續(xù)發(fā)布，指導(dǎo) PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作。

PPP 是在政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常是由社會(huì)資本承擔(dān)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)的大部分工作，其中運(yùn)營是必不可少的環(huán)節(jié)，并通過“使用者付費(fèi)”“政府付費(fèi)”或必要的可行性缺口補(bǔ)助的形式獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP 模式的顯著特征包括長期伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，同時(shí)按效付費(fèi)是 PPP 區(qū)別于傳統(tǒng)的政府投融資和建設(shè)模式的重要特征。

南寧市委、市政府決定采用 PPP 模式進(jìn)行城市內(nèi)河綜合整理。但PPP 是新鮮事物，尤其是在流域水環(huán)境治理方面成功的案例稀缺，無成熟經(jīng)驗(yàn)可循。在確定了 PPP 模式的運(yùn)作思路后，南寧市委、市政府和相關(guān)部門決定選取試點(diǎn)項(xiàng)目先試先行，為其他內(nèi)河整治提供參考樣本。

竹排江上游植物園段（那考河）治理難度極大。治理前，河道污染嚴(yán)重，水質(zhì)為劣V類，基本上成為納污河。沿線地形變化較大，岸線陡緩不一，沿河岸兩側(cè)大部分地段植被發(fā)育茂密，河道內(nèi)水葫蘆大量生長，河道淤積情況嚴(yán)重，平均水深僅在 0.2—0.3 米之間，水面寬度不足 1 米，枯水期河水流量很小，局部河底出露，河道水面率低，景觀視覺效果不佳，行洪斷面狹窄，雨季行洪不暢。

基于前期工作完成情況、項(xiàng)目整治的難度及所處流域的開發(fā)前景等因素，在對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行全面評(píng)估后，南寧市委、市政府將竹排江上游植物園段（那考河）流域治理 PPP 項(xiàng)目（以下簡稱本項(xiàng)目）作為南寧市首個(gè) PPP 項(xiàng)目，先行先試。

二、主要做法

（一）成立專門決策機(jī)構(gòu)，提高部門協(xié)作程度

本項(xiàng)目受到市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，南寧市委常委、副市長親自抓項(xiàng)目的推進(jìn)工作，并成立了以南寧市人民政府副秘書長為組長，南寧市水城建設(shè)和邕江整治建設(shè)辦公室（以下簡稱市水邕辦）主任為常務(wù)副組長，成員由市規(guī)劃局、市環(huán)保局、市法制辦、市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、市財(cái)政局、市采購辦及南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司等單位相關(guān)人員組成的工作小組，工作組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市水邕辦。工作組根據(jù)市委、市政府工作部署，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)竹排江上游植物園段（那考河）流域治理 PPP 項(xiàng)目，完善項(xiàng)目實(shí)施方案和合同范本，啟動(dòng)項(xiàng)目投資人的采購工作，落實(shí)與合作企業(yè)的投資協(xié)議，并定期向市領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作進(jìn)展，督促項(xiàng)目建設(shè)、制訂工作計(jì)劃，落實(shí)責(zé)任，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

（二）優(yōu)化技術(shù)路線、交易結(jié)構(gòu)

等核心邊界條件

為確保打造高品質(zhì)示范項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)專業(yè)咨詢顧問機(jī)構(gòu)（團(tuán)隊(duì)）為項(xiàng)目提供交易顧問和技術(shù)顧問服務(wù)，咨詢機(jī)構(gòu)結(jié)合海綿城市、全流域系統(tǒng)水環(huán)境治理技術(shù)和理念，經(jīng)過市場測試和與政府相關(guān)部門反復(fù)討論，對(duì)項(xiàng)目的合作內(nèi)容和技術(shù)路線重新進(jìn)行了論證。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容由原可研報(bào)告中的四部分調(diào)整為七部分，在原河道整治工程、河道截污工程、河道生態(tài)工程、沿岸景觀工程的基礎(chǔ)上增加了污水廠建設(shè)工程、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程，調(diào)整后總投資約 10.01億元。項(xiàng)目建成后，水質(zhì)達(dá)IV類標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)控?cái)嗝孀钚×髁坎坏玫陀谕c(diǎn)位、同水文期多年平均徑流量的 60%，河道行洪滿足 50 年一遇標(biāo)準(zhǔn)，抽排按雨洪同期最大 24 小時(shí) 20 年一遇排澇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。

項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)置為：由南寧市人民政府授權(quán)南寧市內(nèi)河管理處（即市水邕辦）作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，代表政府進(jìn)行 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作、進(jìn)行社會(huì)資本的采購并簽署 PPP 項(xiàng)目協(xié)議；授權(quán)南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司作為政府方出資代表，與中選社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，持股比例 10%，在涉及公共利益和公共安全事項(xiàng)上具有一票否決權(quán)，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管的作用。中選社會(huì)資本在項(xiàng)目公司的持股比例為90%。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本占項(xiàng)目總投資的比例為 20%，其余資金缺口通過融資的形式獲得。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。在運(yùn)營期，南寧市財(cái)政局將流域治理服務(wù)費(fèi)納入中期財(cái)政規(guī)劃和相應(yīng)年度財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的績效考核結(jié)果撥付流域治理服務(wù)費(fèi)。

與傳統(tǒng)的政府自行建設(shè)或者采用 BT（Build-Transfer，建設(shè)—移交）模式實(shí)施相比，PPP 項(xiàng)目其他商務(wù)邊界條件的創(chuàng)新設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在：一是建立長效機(jī)制，根據(jù)南寧市水功能規(guī)劃的要求（2020 年竹排江上游植物園段水質(zhì)達(dá)到V類，2030 年達(dá)到IV類）和社會(huì)投資人的合作意愿，確定十年的合作期。二是建設(shè)運(yùn)營一體化，基于質(zhì)量改善的全流域治理。項(xiàng)目采用 DBFO 的運(yùn)作方式，給予社會(huì)投資人充分優(yōu)化設(shè)計(jì)的權(quán)利，合作期滿將項(xiàng)目資產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)移交給政府。三是風(fēng)險(xiǎn)合理分配，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則和風(fēng)險(xiǎn)有上限原則，將項(xiàng)目用地風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)和上游水質(zhì)不達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)等分配給政府方承擔(dān)，而主要的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，對(duì)于不可抗力、宏觀經(jīng)濟(jì)和行業(yè)政策規(guī)定變化風(fēng)險(xiǎn)雙方共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果落實(shí)到 PPP 項(xiàng)目協(xié)議中。四是建立激勵(lì)相容的回報(bào)機(jī)制，采用流域治理服務(wù)費(fèi)的形式使社會(huì)資本獲得回報(bào)，將河道治理后，以影響商業(yè)開發(fā)產(chǎn)生的收益作為激勵(lì)項(xiàng)目公司的抓手，并建立超額收益共享機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本積極性。五是按效付費(fèi)，破解項(xiàng)目實(shí)施與水環(huán)境改善掛鉤難題，以結(jié)果為導(dǎo)向，建立了全部流域治理服務(wù)費(fèi)與績效考核結(jié)果掛鉤機(jī)制，即當(dāng)且僅當(dāng)績效考核結(jié)果不低于90分時(shí)，項(xiàng)目公司才可以得到PPP項(xiàng)目協(xié)議中約定的流域治理服務(wù)費(fèi)；若績效考核結(jié)果為 60—90 分，則相應(yīng)扣減當(dāng)期的流域治理服務(wù)費(fèi)；若績效考核結(jié)果小于 60 分，則當(dāng)期政府方不向項(xiàng)目公司支付流域治理服務(wù)費(fèi)，直至績效考核結(jié)果合格后一并支付，支付比例為約定流域治理服務(wù)費(fèi)的 65%，倒逼社會(huì)資本從全流域著眼，重視項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量和環(huán)境治理效果。六是在績效考核體系上，抓住主要矛盾，建立三合一的績效考核指標(biāo)體系，分別在那考河干流及支流流域內(nèi)上、中、下游設(shè)置了四個(gè)監(jiān)控?cái)嗝婧捅O(jiān)控點(diǎn)，建立了水質(zhì)、流量、配套設(shè)施的維護(hù)、植物撫育養(yǎng)護(hù)和日常保潔管理等為主要指標(biāo)的考核體系，其中，尤其注重水質(zhì)指標(biāo)，水質(zhì)在績效考核指標(biāo)體系中的得分權(quán)重達(dá)到 68.49%。

（三）規(guī)范采購程序，創(chuàng)新采用

競爭性磋商方式

考慮項(xiàng)目的重大性和社會(huì)影響，工作小組決定由南寧市政府集中采購中心作為本項(xiàng)目社會(huì)資本采購的代理機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目創(chuàng)新地使用了競爭性磋商的采購方式。競爭性磋商方式適用于技術(shù)工藝復(fù)雜、項(xiàng)目邊界條件不清晰、需要與社會(huì)投資人進(jìn)行多輪互動(dòng)溝通才能確定采購需求的項(xiàng)目。該種采購方式既采納了競爭性談判的多輪響應(yīng)，又結(jié)合了公開招標(biāo)的綜合評(píng)審，與本項(xiàng)目特點(diǎn)非常契合。但由于項(xiàng)目發(fā)布采購公告時(shí)，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》尚未頒布，咨詢機(jī)構(gòu)結(jié)合征求意見稿擬定了采購文件，在采購過程中出現(xiàn)了競爭不足和與后續(xù)頒布的管理辦法沖突的問題。2015 年 1 月 23 日，在磋商階段，僅兩家社會(huì)投資人遞交了響應(yīng)文件，少于發(fā)布采購公告后才印發(fā)實(shí)施的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》中要求的不低于三家的規(guī)定。面對(duì)如此突發(fā)狀況，采購代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門和咨詢機(jī)構(gòu)紛紛積極尋找解決辦法，與財(cái)政部相關(guān)部門聯(lián)系溝通，經(jīng)財(cái)政部相關(guān)部門研究同意，根據(jù)“法不溯及既往”的原則，采購程序正常進(jìn)行。經(jīng)最終評(píng)審，確定北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司為中選社會(huì)資本。2015 年 2 月 12 日，代理機(jī)構(gòu)向中選社會(huì)資本發(fā)出《中選通知書》。采購人和中選社會(huì)資本雙方在 2015 年 2 月 26 日簽署了 PPP 項(xiàng)目協(xié)議，2015 年 3 月 19 日，項(xiàng)目公司即南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司成立。

（四）雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，政府適度監(jiān)管，助力 PPP 項(xiàng)目順利執(zhí)行

PPP 項(xiàng)目的一個(gè)重要的特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，本項(xiàng)目引入社會(huì)資本，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，實(shí)現(xiàn)專業(yè)的人做專業(yè)的事，政府方和社會(huì)資本都很好地踐行了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的精神。

2015 年 6 月，項(xiàng)目正式開工建設(shè)。根據(jù) PPP 項(xiàng)目協(xié)議的相關(guān)約定，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營本項(xiàng)目，南寧市內(nèi)河管理處代表的政府方需負(fù)責(zé)項(xiàng)目用地的征地拆遷、上游養(yǎng)殖戶及項(xiàng)目范圍內(nèi)污染源監(jiān)管、項(xiàng)目所需水、電和道路設(shè)施等外部配套設(shè)施的協(xié)調(diào)提供。

PPP 協(xié)議簽署后，政府方對(duì)于征地拆遷的補(bǔ)償力度和重視程度均有了很大提高，做了大量的工作。南寧市政府通過發(fā)布《南寧市人民政府關(guān)于劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)的通告》等，支持那考河上游禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖點(diǎn)清理工作，對(duì)合法養(yǎng)殖點(diǎn)進(jìn)行整改，提高養(yǎng)殖廢水排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度，改善了河道上游來水水質(zhì)，統(tǒng)籌推進(jìn)全流域治理；對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中所需要的水、電和道路等設(shè)施的配套，政府方也全力協(xié)調(diào)供水、供電等部門提供配合。

項(xiàng)目公司則因地制宜地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)，根據(jù)“外源截污、內(nèi)源治理、清水補(bǔ)給、活水循環(huán)、水質(zhì)凈化和生態(tài)修復(fù)”的六項(xiàng)原則從全流域治理的角度進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)：改變傳統(tǒng)用灰色設(shè)施的“工程治水”做法，注重對(duì)河道自然生態(tài)功能的修復(fù)；對(duì)污水采用分布式處理，就近截流進(jìn)入污水處理廠，做到處理后回灌河道的水量不小于處理污水量的 90%，實(shí)現(xiàn)了水系上游與下游的水生態(tài)、水循環(huán)、水景觀、水安全的有機(jī)統(tǒng)一；采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等海綿城市技術(shù)措施，降低匯水區(qū)域面源污染物對(duì)河道的污染，同時(shí)達(dá)到景觀和功能完美的結(jié)合，提高了雨水利用，并降低了補(bǔ)水能耗，并對(duì)公共綠地等進(jìn)行海綿化改造，通過不同種類海綿化措施的有效串聯(lián)，把那考河及周邊流域建成了一個(gè)雨水控制整體聯(lián)動(dòng)的大海綿體，達(dá)到了“生態(tài)治水”的目標(biāo)。為應(yīng)對(duì)工期緊張的挑戰(zhàn)，項(xiàng)目公司采用施工組織扁平化、多點(diǎn)同步推進(jìn)建設(shè)等方式搶工期。

經(jīng)過約 18 個(gè)月的建設(shè)，項(xiàng)目于 2016 年 11 月 26 日進(jìn)入試運(yùn)營期，2017 年 3 月 1 日，項(xiàng)目正式進(jìn)入運(yùn)營期。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，雙方通力合作。由于部分用地涉及軍區(qū)、鐵路線路等，拆遷協(xié)調(diào)較為困難，經(jīng)過與項(xiàng)目公司協(xié)商，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)等技術(shù)手段解決了土地難題，經(jīng)過優(yōu)化設(shè)計(jì)的項(xiàng)目總投資約 11.9 億元，仍低于原可研的估算投資額。

政府方在項(xiàng)目執(zhí)行過程中的監(jiān)管作用主要體現(xiàn)在：在建設(shè)期，南寧市內(nèi)河管理處等部門本著“放、管、服”的思路，按照協(xié)議約定給予項(xiàng)目公司充分授權(quán)，僅在涉及建設(shè)工期、工程變更等重要事項(xiàng)上進(jìn)行監(jiān)管。在運(yùn)營期，政府方的監(jiān)管主要體現(xiàn)在績效考核方面。實(shí)施機(jī)構(gòu)南寧市內(nèi)河管理聘請(qǐng)了有資質(zhì)的第三方水質(zhì)考核單位對(duì)水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測，委托第三方監(jiān)管考核單位對(duì)設(shè)施設(shè)備、綠化養(yǎng)護(hù)及環(huán)境衛(wèi)生等運(yùn)行情況進(jìn)行考核；并組成由南寧市內(nèi)河管理處、財(cái)政、園林和水利等部門參加的績效考核小組對(duì)項(xiàng)目績效考核工作進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督。財(cái)政部門按照項(xiàng)目績效考核結(jié)果撥付流域治理服務(wù)費(fèi)。截至 2018 年 12 月 31日，已實(shí)施 7 次績效考核，考核平均得分 97.61 分，政府累計(jì)向項(xiàng)目公司撥付流域治理服務(wù)費(fèi) 4.01 億元。

通過 PPP 模式，政府將原本一次性支出的工程投資，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營期內(nèi)的按效付費(fèi)，并通過中期財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算保障費(fèi)用支付，避免了增加政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）實(shí)現(xiàn)了引資、引智和引制

本項(xiàng)目的成功實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“引資”“引智”和“引制”三大效果：一是引入社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)，在增加公共服務(wù)供給的同時(shí)平滑了政府支出責(zé)任，緩解了南寧市水環(huán)境治理短期的資金壓力。二是通過社會(huì)資本將先進(jìn)的水環(huán)境治理理念和海綿城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)引入了南寧市，為南寧市其他內(nèi)河整治和海綿城市建設(shè)提供可推廣的技術(shù)借鑒。三是在合作過程中，本地水務(wù)企業(yè)學(xué)習(xí)社會(huì)資本先進(jìn)的項(xiàng)目管理模式和企業(yè)管理制度，切實(shí)提高水環(huán)境運(yùn)營管理水平，有利于本地水務(wù)企業(yè)提高內(nèi)功，最終實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、政府方出資代表和社會(huì)公眾多方共贏的局面。

項(xiàng)目還實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。具體體現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)效益方面，本項(xiàng)目明顯帶動(dòng)了項(xiàng)目周邊區(qū)域的價(jià)值提升，年接待游客超 30萬人，促進(jìn)了旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益。社會(huì)效益方面，社會(huì)公眾對(duì)流域治理的滿意度達(dá) 90% 以上，本項(xiàng)目年均接待參觀學(xué)習(xí) 1000 余人次，接待海綿城市及環(huán)?？破杖藛T超 500 人次，極大提升了市民滿意度和南寧作為“水城”的良好形象。環(huán)境效益方面，年污水排放數(shù)量減少 1300 萬立方米以上，實(shí)現(xiàn) COD 削減量不低于 1300噸，氨氮削減量不低于 280 噸，河道生態(tài)補(bǔ)水量超 1000 萬立方米，回用水和綠化灌溉取代自來水量分別達(dá)到 100 萬立方米以上，海綿城市滲滯蓄凈用排蓄存凈化利用雨水量達(dá)到 150 萬立方米以上。區(qū)域生態(tài)物種持續(xù)改善，水土流失現(xiàn)象得以控制，降雨水體面源污染情況得到有效控制，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)的治理效果。

本項(xiàng)目先后被財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家發(fā)展改革委列為第二批國家級(jí) PPP 示范項(xiàng)目、“海綿城市”示范項(xiàng)目和第二批 PPP 項(xiàng)目典型案例。2017 年，入選住房城鄉(xiāng)建設(shè)部中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

本項(xiàng)目為國內(nèi)各城市開展水環(huán)境治理提供了一個(gè)可行模式?；仡櫛卷?xiàng)目實(shí)施過程，有如下經(jīng)驗(yàn)啟示可資借鑒：

（一）解放思想、開放創(chuàng)新，用新發(fā)展理念指導(dǎo)實(shí)踐

本項(xiàng)目是南寧市首個(gè) PPP 項(xiàng)目，是國內(nèi)首個(gè)城市水環(huán)境流域綜合治理和海綿城市結(jié)合的 PPP 項(xiàng)目，也是國內(nèi)首個(gè)采用競爭性磋商方式采購社會(huì)資本的 PPP 項(xiàng)目。多個(gè)“第一”的背后，是南寧市委、市政府堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的集中體現(xiàn)。

為尋找城市內(nèi)河治理的“良方妙藥”，南寧市委、市政府及有關(guān)部門積極探索，先后赴貴州、安徽等地，考察先進(jìn)做法、學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)、吸收先進(jìn)理念，最終確定采用 PPP 模式引入專業(yè)企業(yè)開展內(nèi)河治理，突破了既有思路和傳統(tǒng)做法，尤其是在當(dāng)時(shí) PPP 相關(guān)政策措施、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚未完全建立的情況下，南寧市的做法具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性。在合作伙伴的選擇上，采用全新的采購方式，打破地方保護(hù)主義，本著開放的心態(tài)引入“外來和尚”念經(jīng)，最終實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)資本、政府方出資代表和社會(huì)公眾多方共贏的局面。

南寧市委、市政府“解放思想、開放創(chuàng)新”的理念為本項(xiàng)目指引正確方向，使得城市建設(shè)走上與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的綠色發(fā)展之路，也使市民共享城市發(fā)展成果。

（二）發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)人做專業(yè)事”

PPP 模式是以市場化手段推進(jìn)環(huán)境治理的方式之一，其精髓在于通過風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，將企業(yè)引入公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)人做專業(yè)事”，即企業(yè)充分發(fā)揮資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，政府著重做好監(jiān)管和服務(wù)工作。

本項(xiàng)目在推進(jìn)過程中，始終堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，并適當(dāng)發(fā)揮政府的作用，體現(xiàn)在：一是實(shí)施機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)過與四家潛在社會(huì)資本進(jìn)行市場測試等方式，優(yōu)化技術(shù)路線、設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)，保證合作模式和合作條件的科學(xué)合理性及監(jiān)管考核體系的有效性。二是政府方出資代表在項(xiàng)目公司中占小股，其國有身份一定程度上為項(xiàng)目公司在融資過程中起到增信的作用，同時(shí)也可以在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中發(fā)揮監(jiān)督管理作用。三是在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，政府充分發(fā)揮“放、管、服”的精神，給予項(xiàng)目公司充分的自主權(quán)，資金、技術(shù)、人員等問題主要由項(xiàng)目公司自主決策，政府主要按合同約定對(duì)建設(shè)安全、工期目標(biāo)、實(shí)施效果等進(jìn)行監(jiān)管和考核，確保政府既不缺位又不越位。四是政府向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用的依據(jù)是績效考核結(jié)果，為保障考核結(jié)果的公平、公正性，政府通過公開招標(biāo)的方式選定第三方考核機(jī)構(gòu)，協(xié)同政府相關(guān)部門進(jìn)行考核。

繼本項(xiàng)目之后，南寧市陸續(xù)實(shí)施了沙江河流域治理 PPP 項(xiàng)目、心圩江流域治理 PPP 項(xiàng)目等多個(gè)同類型項(xiàng)目，“尊重市場規(guī)律、擇優(yōu)選擇社會(huì)資本、協(xié)商合作和專業(yè)的人做專業(yè)的事”是這些成功案例的共同特點(diǎn)。

（三）宏觀著眼，技術(shù)路線和績效考核抓主要矛盾

本項(xiàng)目在總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，認(rèn)清主要矛盾。在建設(shè)內(nèi)容和考核指標(biāo)體系方面，抓住了“水質(zhì)”這個(gè)突出矛盾，輔以水量、防洪、景觀等方面進(jìn)行考核，建立流域治理服務(wù)費(fèi)與治理效果掛鉤的長效機(jī)制。社會(huì)資本圍繞上述治理目標(biāo)和考核體系，綜合利用資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，攻堅(jiān)克難，最終實(shí)現(xiàn)了流域水質(zhì)的長治久清。

為達(dá)到上述目標(biāo)，項(xiàng)目技術(shù)方案和工程措施應(yīng)具備系統(tǒng)性，考核指標(biāo)應(yīng)科學(xué)合理且具備激勵(lì)性。為此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在咨詢單位協(xié)助下，提出“全流域治理”和“海綿城市”理念，項(xiàng)目公司提出“外源截污、內(nèi)源治理、清水補(bǔ)給、活水循環(huán)、水質(zhì)凈化和生態(tài)修復(fù)”的具體實(shí)施路徑，解決過去點(diǎn)源治理模式不能徹底解決的水質(zhì)改善和水量保持問題、初期雨水收集處理及利用問題、河道長效管理等問題。考核指標(biāo)設(shè)置方面，兼顧投資經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)可達(dá)性，在技術(shù)顧問建議下以地表IV類水為基礎(chǔ)，設(shè)定詳細(xì)考核指標(biāo)，并且水質(zhì)考核得分占比為68.49%，抓住了水質(zhì)改善這個(gè)“牛鼻子”。

（四）夯實(shí)前期工作基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)合理的交易結(jié)構(gòu)

PPP 作為一種新生事物，政府和社會(huì)資本均摸著石頭過河，為了保證項(xiàng)目的順利落地實(shí)施，需要設(shè)計(jì)合理的交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、投資回報(bào)和績效考核等核心邊界條件，必要時(shí)需要借助外部咨詢機(jī)構(gòu)的力量。前期工作不足或者成果粗糙，容易在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)推諉扯皮或者反復(fù)變更的情況，從而導(dǎo)致進(jìn)度遲緩。

本項(xiàng)目在前期開展了項(xiàng)目立項(xiàng)、用地預(yù)審、征地拆遷、可研、環(huán)評(píng)和部分工程的初步設(shè)計(jì)工作，并與潛在的社會(huì)資本積極溝通交流，探討合作的邊界和商務(wù)條件，部分社會(huì)資本的要求不盡合理，難以達(dá)到共識(shí)。面對(duì)復(fù)雜的問題，政府部門聘請(qǐng)專業(yè)的 PPP 交易咨詢顧問和技術(shù)顧問，調(diào)整了項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和工程邊界，重新設(shè)計(jì)合理的交易結(jié)構(gòu)和核心邊界條件，并將重要的核心邊界條件作為不可談判的條款，給予社會(huì)資本一定的壓力，最終在預(yù)期時(shí)間內(nèi)選定了合適的社會(huì)資本。社會(huì)資本選定后，按預(yù)計(jì)的技術(shù)路線深化方案，攻堅(jiān)克難，順利實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目目標(biāo)。

現(xiàn)實(shí)工作中，由于受時(shí)間節(jié)點(diǎn)限制，項(xiàng)目前期工作深度很可能存在技術(shù)方案粗糙、交易方案缺乏針對(duì)性等問題。水環(huán)境治理項(xiàng)目具有很強(qiáng)的技術(shù)綜合性及復(fù)雜性，若前期工作開展不足，項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度、投資控制、水質(zhì)效果均難以保障；若考核指標(biāo)不合理，不但無法達(dá)到激勵(lì)效果，反而埋下重大風(fēng)險(xiǎn)。這些同樣也是南寧市在環(huán)境治理領(lǐng)域運(yùn)用 PPP 模式的一條重要經(jīng)驗(yàn)啟示。

原標(biāo)題:美麗中國先鋒榜（23）｜廣西南寧市以 PPP 模式推進(jìn)水環(huán)境治理的探索