全國人大常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告

水處理網(wǎng)訊:日前，中國人大網(wǎng)發(fā)布全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告。詳情如下：

全國人民代表大會常務委員會

執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國

水污染防治法》實施情況的報告

——2019年8月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上

全國人大常委會委員長 栗戰(zhàn)書

全國人民代表大會常務委員會：

今年是決勝全面建成小康社會的關鍵之年。全國人大常委會深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態(tài)文明思想，把水污染防治法執(zhí)法檢查作為監(jiān)督工作的重點，依法推動打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，以法律武器、用法治力量保證黨中央重大決策部署貫徹落實，在實際工作中體現(xiàn)“四個意識”、增強“四個自信”、做到“兩個維護”。

執(zhí)法檢查組由栗戰(zhàn)書委員長擔任組長，副委員長王晨、沈躍躍、丁仲禮，秘書長楊振武，環(huán)資委主任委員高虎城任副組長，成員有全國人大常委會委員、環(huán)資委委員、部分全國人大代表共37人。4月至6月，執(zhí)法檢查組分為4個小組，栗戰(zhàn)書委員長和三位副委員長分別帶隊赴四川、江蘇、湖南、河北、廣東、安徽、云南、貴州等8個省開展執(zhí)法檢查，檢查組深入到31個地市，實地檢查和隨機抽查了201個單位、農(nóng)村和項目，召開27個座談會，聽取地方政府和有關部門的匯報，與五級人大代表、一線執(zhí)法人員、專家學者、企業(yè)和農(nóng)民代表進行深入交流。同時，委托其他23個省(區(qū)、市)人大常委會對本行政區(qū)法律實施情況開展檢查，實現(xiàn)了執(zhí)法檢查全覆蓋。23個省(區(qū)、市)人大常委會都寫了檢查情況報告，6月30日栗戰(zhàn)書委員長和幾位副組長聽取了匯報。

這次執(zhí)法檢查有以下特點：一是突出人大監(jiān)督性質(zhì)，嚴格對照法律條文和法定責任的落實開展檢查，重點查找法律制度規(guī)定的實施情況。二是發(fā)揮地方人大的作用，邀請各級人大代表參與執(zhí)法檢查，形成人大工作整體合力。三是引入第三方力量對法律實施情況開展評估，提高執(zhí)法檢查的科學性、權威性和監(jiān)督工作水平。四是在執(zhí)法檢查過程中推動法律學習宣傳普及，推動各地區(qū)各部門學法懂法用法。五是將水污染防治法執(zhí)法檢查與制定長江保護法立法調(diào)研結合起來，全國人大常委會直接檢查的8個省份，其中6個省份屬長江流域。六是突出問題導向，聚焦重點領域，加強抽查暗訪，確保執(zhí)法檢查掌握一手材料和取得實際效果。

現(xiàn)將這次執(zhí)法檢查的主要情況報告如下：

一、對法律實施情況的總體估價

黨的十八大以來，各地區(qū)各部門按照黨中央關于打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決策部署，持續(xù)用力，積極作為，推動水體質(zhì)量和水生態(tài)環(huán)境發(fā)生了很大的變化。2018年，全國地表水國考斷面中，水質(zhì)優(yōu)良比例為71%，劣Ⅴ類比例為6.7%，主要江河、湖泊、近岸海域水質(zhì)穩(wěn)中向好，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，取得的成績是明顯的、巨大的。

就貫徹實施水污染防治法看，各地各部門是認真的，依法推進水污染防治取得了積極成效，但從對這部法律的學習及實施的自覺性、普遍性來講，還遠遠不夠，執(zhí)法檢查中接觸到的各級干部、有關部門負責人及工作人員，接觸到的城市居民和農(nóng)村居民，學過或知曉這部法律的為數(shù)很少。法律第1—3章規(guī)定的涉及部門及各級政府的責任，有的條款在許多地方?jīng)]有完全落實；法律第4—6章規(guī)定的防治措施及專章專項規(guī)定，總體落實得比較好，但達到法律所要求的標準和目標也有不少和不小的差距；法律第7章規(guī)定的法律責任，在實施當中偏松、偏寬、偏軟甚至有意放水的問題仍然在不少地方存在。

二、法律責任落實情況及法律實施的實際效果

執(zhí)法檢查組認為，各地區(qū)各部門圍繞法律條款的規(guī)定，認真落實責任，法律實施總體上取得了積極效果。

（一）認真落實領導責任，依法推進水污染防治深入開展。

各地各部門對依法防治水污染都很重視。法律第4條規(guī)定“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責，應當采取措施防治水污染”。各?。▍^(qū)、市）黨委、政府主要負責同志或?qū)ｎ}研究、或動員部署、或作出批示，指導、組織、依法推動水污染防治工作。江西省委書記、省人大常委會主任還帶隊開展執(zhí)法檢查。四川、江蘇、湖南、河北、廣東、安徽、云南、貴州省各級人大、政府聯(lián)動，形成防治合力。北京、天津兩市聯(lián)合開展檢查，創(chuàng)新性推進區(qū)域協(xié)同監(jiān)督。

國務院按照法律要求，出臺系列政策措施，加大資金投入，壓實部門責任。大力實施水污染防治行動計劃，出臺了長江保護修復、飲用水水源地保護、城市黑臭水體治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃和城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效等實施方案，取得良好的政策效果。2018年中央財政安排水污染防治專項資金150億元，黑臭水體治理和中西部污水處理提質(zhì)增效資金50多億元，農(nóng)村環(huán)境治理資金60億元，中央預算內(nèi)資金支持城鎮(zhèn)污水垃圾和重點流域海域治理資金90億元。

各地探索形成了一些依法治水的典型經(jīng)驗。浙江省深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持規(guī)劃引領、法治先行，一張藍圖繪到底，持續(xù)推進實施“五水共治”。福建省成立生態(tài)文明建設領導小組，依法實行黨政領導目標責任制管理。吉林、重慶、寧夏、湖北等地制定了黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則等制度性文件，明確各級黨委、政府對水環(huán)境質(zhì)量負總責的要求，依法強化考核問責。

（二）履行法定職責，不斷提升水環(huán)境保護法治化水平。

水污染防治法律制度加快落實。法律第5條規(guī)定“省市縣鄉(xiāng)建立河長制”，第21、23、24條明確規(guī)定建立排污許可制度。全國31個省（區(qū)、市）依法建立了河（湖）長制，明確省市縣鄉(xiāng)村五級河長120多萬名，逐步壓實地方各級政府責任。依法推行排污許可制度，推進固定源環(huán)境管理制度改革，建立健全排污許可法規(guī)制度體系，提前一年完成36個重點城市建成區(qū)污水處理廠排污許可證核發(fā)。

水污染防治標準和規(guī)劃不斷完善。法律第2章對水污染防治的規(guī)劃和標準作出規(guī)定。國務院有關部門依法制訂發(fā)布415項涉水標準及一系列相關技術規(guī)范和指南。各地積極制定完善地方標準，2018年以來，上海、海南等11個?。▍^(qū)、市）共制修訂18項地方水污染物排放標準。

水污染防治配套法規(guī)不斷健全。國務院及有關部門出臺《排污許可管理辦法（試行）》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》等配套法規(guī)規(guī)章。各地因地制宜完善水污染防治地方法規(guī)，遼寧、貴州、青海、廣西等14個省(區(qū)、市)出臺或修定了水污染防治條例，山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、山東等14個?。▍^(qū)、市）制定了流域水污染防治條例。

（三）圍繞法定防治措施，聚焦重點問題加大治理力度。

嚴控高耗水行業(yè)新增產(chǎn)能，加大重污染企業(yè)淘汰力度。法律第46條規(guī)定“國家對嚴重污染水環(huán)境的落后工藝和設備實行淘汰制度”。各地各部門嚴控高耗水、重污染行業(yè)產(chǎn)能，提前完成2018年鋼鐵化解過剩產(chǎn)能3000萬噸目標任務，提前兩年完成鋼鐵去產(chǎn)能“十三五”規(guī)劃1.5億噸上限目標任務。湖南省加大重點工礦區(qū)產(chǎn)業(yè)結構和布局調(diào)整力度，近三年淘汰重污染化工、造紙等工業(yè)企業(yè)5000多家。

強化流域綜合治理。法律第16條規(guī)定“防治水污染應當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃”，第8條規(guī)定建立健全水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。國務院有關部門依法編制實施重點流域水污染防治規(guī)劃，組建流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構，實施流域分區(qū)管理、分級分類防治。建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)機制，推動京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水污染防治聯(lián)動協(xié)作。推動建立跨省區(qū)水環(huán)境生態(tài)保護補償機制，河南、安徽、陜西、甘肅、西藏等近20個?。▍^(qū)、市）建立了行政轄區(qū)內(nèi)或跨行政區(qū)的生態(tài)保護補償機制。

提升水生態(tài)環(huán)境管理能力。法律第25條規(guī)定“國家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度”。國務院機構改革科學劃轉(zhuǎn)有關部門涉水職責，實現(xiàn)地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村統(tǒng)一監(jiān)管“四個打通”。完善監(jiān)測網(wǎng)絡，建成地表水水質(zhì)自動站1881個。建成重點污染源信息數(shù)據(jù)庫和環(huán)境統(tǒng)計平臺，全國重點污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運行，對超過2萬家企業(yè)實現(xiàn)統(tǒng)一平臺管理。實施水體污染控制與治理、水資源高效開發(fā)利用等科技專項研究，加強水污染防治技術研發(fā)和推廣應用。

強化重點領域水污染防治措施。法律第3條規(guī)定“優(yōu)先保護飲用水源，嚴格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染，防治農(nóng)業(yè)面源污染”。法律第4章和第5章對上述內(nèi)容進一步作出細化規(guī)定。各地各部門依法強化飲用水安全保障，開展全國飲用水水源地環(huán)境保護專項行動和重要飲用水水源地安全保障達標建設，2018年縣級及以上水源保護區(qū)劃定率達到95.5%。2016—2018年，中央安排補助資金143.3億元、地方投入資金1061.7億元實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，廣大農(nóng)村地區(qū)共1.73億人受益，重點解決1605萬建檔立卡貧困人口飲水安全問題。依法加強城鎮(zhèn)污水集中處理，截至2018年底，全國城市和縣城累計建成污水處理廠4332座，污水處理能力1.95億立方米/日，城市和縣城共建成污水管網(wǎng)（含合流制管網(wǎng)）約55萬公里。依法加強工業(yè)水污染防治，涉及廢水排放的2411家省級及以上工業(yè)園區(qū)97.8%建成污水集中處理設施，97.4%安裝自動在線監(jiān)控裝置。依法加強船舶港口水污染防治，完成長江干線1361座非法碼頭整治。依法強化水污染事故預防和應急處置，督促2.1萬多家沿長江涉危涉重企業(yè)修編應急預案。依法推進全國地下水基礎環(huán)境狀況調(diào)查評估，初步建立了地下水型飲用水源清單。新疆維吾爾自治區(qū)編制地下水超采區(qū)治理方案。河北省深入開展地下水超采綜合治理試點工作，2018年全省淺層地下水水位比2014年上升0.22米，深層地下水水位上升2.29米。

（四）加強監(jiān)管執(zhí)法，依法打擊違法犯罪行為。

加大執(zhí)法力度。2018年，全國生態(tài)環(huán)境行政處罰案件下達處罰決定書18.6萬份，罰沒款金額152.8億元，同比增長32%，涉水案件數(shù)量逐年增加，查處力度逐步加大。開展船舶污染防治，檢查19.6萬余艘次，有力打擊船舶水污染物非法轉(zhuǎn)移處置活動。

強化司法保障。2018年，全國公安機關累計偵破污染水體環(huán)境刑事案件1.4萬起，抓獲犯罪嫌疑人1.8萬名。全國檢察機關共批準逮捕涉嫌破壞環(huán)境資源保護罪9470件1.5萬余人，提起公訴2.6萬余件4.2萬余人。各級人民法院加快推進環(huán)境資源審判專門機構建設，設立環(huán)境資源審判專門機構1270個。2018年，人民法院一審審結涉水破壞環(huán)境資源保護犯罪刑事案件8661件，生效判決判處被告人13759人。

這次執(zhí)法檢查表明，實施水污染防治法取得了積極成效，各地各部門按照法律規(guī)定積極落實責任，推動了地方政府運用法律武器解決水污染問題的積極性和自覺性。

三、法律實施不到位的問題

在水污染防治法實施取得積極成效的同時，法律實施不到位的問題還較突出，從總體上看，我國水生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。

（一）法律責任的落實還有差距。

法律第4條規(guī)定，地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責，應當及時采取措施防治水污染。檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方政府責任落實不到位，部分支流和小流域水質(zhì)較差，跨界河流治理相對滯后，一些地區(qū)考核斷面水質(zhì)出現(xiàn)反彈。遼寧省遼河流域50個國考斷面中，15個為劣Ⅴ類。廣西壯族自治區(qū)南流江流域考核斷面不能穩(wěn)定達標，時有反彈。

法律第27條規(guī)定，國務院有關部門和縣級以上地方人民政府開發(fā)、利用和調(diào)節(jié)、調(diào)度水資源時，應當統(tǒng)籌兼顧，維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，保障基本生態(tài)用水，維護水體的生態(tài)功能。檢查發(fā)現(xiàn)，山東省不少地市對河道層層攔蓄，河道生態(tài)流量嚴重下降，使河水變成“死水”。重慶市五步河和一品河在不到40公里的河道上分別建有17座和12座水電站，電站下游減水或斷流現(xiàn)象嚴重。

法律第6章規(guī)定了水污染事故的處置，第7章規(guī)定了法律責任。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些地方對水污染防治缺乏風險意識，突發(fā)事件應急預案不健全，遇到水污染突發(fā)事件缺乏有效應對措施。違法行為懲處不到位，法律的22條責任條款落實不力，一些地方執(zhí)法、司法中還存在失之于寬、失之于軟等現(xiàn)象。排污企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的問題突出，法律的權威性、震懾力還沒有得到充分發(fā)揮。

（二）水污染防治標準和規(guī)劃執(zhí)行不到位。

水環(huán)境標準體系不完善，流域排放標準和地方排放標準制定工作滯后。法律第13條、第15條規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定重要江河、湖泊流域的省界水體適用的水環(huán)境質(zhì)量標準；適時修訂水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準。檢查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行地表水環(huán)境質(zhì)量標準未體現(xiàn)區(qū)域差異，標準執(zhí)行過于“整齊劃一”，難以滿足流域區(qū)域精細化管理的實際需要。標準基礎研究重視不夠，難以支撐自主標準制修訂工作，標準制修訂經(jīng)費投入不足，農(nóng)村污水排放標準適用性差，標準修訂不及時。河—湖、河—海等相關標準不銜接?！渡铒嬘盟l(wèi)生標準》中個別污染物指標限值高于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》集中式生活飲用水地表水源地特定項目標準，指標要求“倒掛”。

水污染防治規(guī)劃執(zhí)行不到位。法律第16條、第17條規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門會同國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控、水行政等部門和有關省級人民政府編制重點流域湖泊水污染防治規(guī)劃；有關市、縣級人民政府應當制定限期達標規(guī)劃，采取措施按期達標。檢查發(fā)現(xiàn)，國家和省級層面的流域規(guī)劃水質(zhì)改善目標與治理任務對應性不強，規(guī)劃資金投入保障不足，規(guī)劃實施效果難以保證。市縣級限期達標規(guī)劃制度執(zhí)行不到位。黑龍江省哈爾濱、佳木斯、黑河、綏化4個地市未制定限期達標規(guī)劃。海南省除?？谑小⑷齺喪型?，大部分市縣對污染水體尚未制定整治方案。

（三）水污染防治監(jiān)督管理制度落實不到位。

排污許可制度推進緩慢。法律第21、23、24條明確規(guī)定建立排污許可制度，加強排污許可管理。檢查發(fā)現(xiàn)，固定污染源沒有全部納入排污許可管理。《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范》編制工作進度滯后，目前僅發(fā)布40項行業(yè)技術規(guī)范，還有36項技術規(guī)范尚未出臺。從已核發(fā)排污許可證的24個行業(yè)來看，點多面廣的非重點排污單位沒有納入排污許可管理范圍，排污許可證的實際管控作用受到局限。排污許可管理的支撐能力不足，基層環(huán)保部門缺乏足夠的監(jiān)測統(tǒng)計能力來準確核定排污單位實際排放量，通過排污許可“一證式”管理支撐以質(zhì)量為核心的環(huán)境目標管理還需付出更大的努力。

河長制從“有名”到“有實”還有較大差距。法律第5條規(guī)定，省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領導本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境質(zhì)量改善等工作。檢查發(fā)現(xiàn)，河長法律責任和考核機制不完善，河長督促有關部門履行職責缺乏剛性手段，河長履職能力和水平不夠。

黑臭水體整治不到位。法律第29條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境功能需要，組織開展江河、湖泊、濕地保護與修復，整治黑臭水體，提高流域環(huán)境資源承載能力。檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方黑臭水體整治工作不力。湖北省地級城市建成區(qū)還有37個黑臭水體沒有銷號。安徽省蕪湖市保興垾、板城垾水體嚴重黑臭。云南省老運糧河在2018年11月被國家城市黑臭水體整治專項巡查認定為瞞報的黑臭水體，此次抽查發(fā)現(xiàn)仍有排污口向河中排放污水。

水環(huán)境保護目標考核責任壓實和壓力傳導不到位。法律第6條規(guī)定，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內(nèi)容。檢查發(fā)現(xiàn)，一些市縣級政府水污染防治考核流于形式，沒有真正發(fā)揮層層壓實責任的作用。2017年山西省大同市將未完成水污染治理目標任務的城區(qū)和陽高縣評為年度優(yōu)秀縣區(qū)。

地下水污染防治嚴重滯后。法律第39條至第43條明確規(guī)定要采取多種措施防治地下水污染。檢查發(fā)現(xiàn)，地下水污染防治措施不夠有力，地下水環(huán)境監(jiān)測差距明顯?？绮块T監(jiān)測與國家地下水監(jiān)測工程融合度不高，地下水環(huán)境監(jiān)測井位覆蓋不夠，監(jiān)測站點設置及監(jiān)測要素難以滿足環(huán)境監(jiān)測需求，地下水風險源篩查技術滯后，跨區(qū)域、跨要素的地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)之間缺乏協(xié)同與優(yōu)化。